从法理和动员学角度探析国家安全动员能力

张　羽　郑　宁　曲豪彦

从法理和动员学角度探析国家安全动员能力

张羽郑宁曲豪彦

内容提要：以总体国家安全观为指导，从宪法、国防动员法以及相关理论和实践的角度研究国家安全动员能力之概念、要义和构建措施，旨在满足国家战略拓展中面临的多种安全需求，为国家和平发展提供具有创新性的动员能力支撑。

国防动员国家安全动员能力构建

作者：张羽，军事科学院军队建设研究部研究员，博士生导师，大校；郑宁，《国防》杂志编辑，大校；曲豪彦，军事科学院军队建设研究部助理研究员，海军中校

习近平主席强调指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。习主席这一重要指示是研究国家安全动员能力的战略指南。新的历史条件下，我国正以前所未有的态势拓展前行，面临的各种威胁也前所未有的复杂多变。因此，必须以总体国家安全观为指导，提高国家安全动员能力。所谓国家安全动员能力，是指国家整合、调动各类资源，有效保持和增强国家安全力量的能力。

一、国家安全动员概念形成的三个依据

研究国家安全动员能力的逻辑起点，是法学理论、动员理论及以往实践。战争发展史表明，动员的适用情况是一个不断扩大的过程，从以往单纯应对军事安全，逐步扩大到既应对军事安全，又应对政治安全、经济安全、社会安全等各类国家安全。

（一）宪法和法律依据

从普通法学理论与动员的关系讲，动员的适用情况，是决定和实施动员的事由，也是决定和实施动员的条件，可用来确定动员的用途和功能。因此，规定动员的适用情况，成为许多国家法律乃至宪法既定的内容。

以“国家安全利益”“紧急情况”等大安全来规范动员的适应性，乃世界主要国家宪法的通常表达。波兰人民共和国宪法第二十八条第二款规定：“国务委员会依国防和或国家安全利益的需要，得宣布波兰共和国局部或全部的戒严。国务委员会根据同样理由得宣布局部或全部的动员。”罗马尼亚宪法第六十四条第七、第八款规定：罗马尼亚国务委员会“在紧急情况时，宣布局部动员或者总动员”，“在紧急情况时，宣布战争状态”。缅甸联邦社会主义共和国宪法第七十六条规定：“倘发生影响国家防御和安全的紧急事变，国务委员会得在某些地区或全国宣布紧急状态并颁布戒严令。或在某些地区或全国命令动员。”

我国宪法赋予全国人大常委会对非常状态有关的职权有三项：一是决定战争状态的宣布；二是决定全国总动员或局部动员；三是决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。在这三项中，宪法只明确了全国人大常委会决定宣布战争状态的适用情况，即“如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况”。其他两项均没有明确适用情况。为此，国防动员法对全国人大常委会决定动员的适用情况做了补充规定。国防动员法第八条规定：国家的主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，全国人民代表大会常务委员会依照宪法和相关法律的规定，决定全国总动员或者局部动员。其中的“安全”应该理解为包括战争状态和紧急状态在内的各类公共安全。专门用来应对紧急状态的我国突发公共事件应对法第六条规定：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。

（二）动员理论依据

动员概念就字面含义而言，并不针对哪种特定情况，而具有普遍适用特征。“动”就是发动、控制、支配与运用，“员”就是人力物力及一切能量蕴含之单元。所以，动员的含义，就是将一切能量单元，有计划地组织运用，使其发挥应有作用。

动员适用于国家安全，是由动员的本质特性决定的。关于动员的本质特性，美国学者汉考克在《动员：美国战略政策的工具》中指出：“为达到基本的国家安全目标而使国家的潜力发挥到极致，是动员过程和可靠的、稳固的动员基础所固有的品性。”《现代战略的缔造》作者指出：掌握并合理运用国家资源的艺术……最终能够有效增进国家核心利益，同时保护其免受现实、潜在或仅仅是假想敌人的侵害。

显而易见，国家若要应对安全威胁，必须拥有足以消除安全威胁的力量。由此产生两个问题：第一，任何国家在和平时期并不完全具有这种力量，需要通过动员才能获得。第二，这种力量在应对安全威胁的过程中，因战损、消耗等原因会发生衰减，需要通过动员使之得到补充和加强。据此，可以给国家安全动员下这样一个定义，即国家安全动员，是国家在遇到安全威胁时，整合、调动各类资源，有效保持和增强国家安全力量，以遏止和消除安全威胁的活动。

（三）动员实践依据

尽管动员有着强烈的国防属性，但在人类社会实践中，动员从来就不是仅用于应对战争和军事威胁，而是用于应对各类安全威胁。美国将非常状态统称为紧急状态，动员是其应对紧急状态的重要手段，既可用于国内骚乱和各类灾害，也可用于对外作战。在我国，动员在国家应对各类安全事件中发挥了重大作用。1998年抗洪抢险依靠动员，2003年抗击非典疫情依靠动员，2008年抗击冰雪凝冻灾害、平定3·14动乱和抗击5·12特大地震灾害同样依靠动员。在国外特别是发达国家，动员的作用也极为重大。美国在应对国内外安全威胁时，多次采取动员措施。2001年应对9·11事件时进行了动员，2003年出兵伊拉克进行了动员，2005年应对卡特里娜飓风也进行了动员。

二、解析国家安全动员能力的三个层面

国家安全动员能力的强弱，反映国家对社会和各类资源的管控能力，关系到国家安全战略目标和路线的确定，决定国家安全可以达到的规模和水平。国家安全能力，从不同层面划分有不同考量。

（一）主客体层面的国家安全动员能力

主客体概念原属法哲学特定范畴，现泛用于多领域研究。民国著名军事家蒋百里在《国防论》中指出：如今且从世界全体状况来说起，所谓国力的元素，可以大致分为三种：一曰“人”，二曰“物”，三曰人与物的“组织”。从动员主客体的角度看，“人”和“物”均为动员客体，即动员基础，主体则是动员组织。因此，国家安全动员能力是由动员组织力和动员基础能力两部分构成。

动员组织能力。美国学者克莱姆在其所著的《经济动员准备》中指出：“人们普遍认为，可靠的国家安全，取决于一个国家在危机时迅速、果断之反应能力，即集中和组织人力物力资源，并运用于共同防御的能力。”动员组织能力主要包括：①动员组织者的权威性及其政治凝聚力和号召力。②动员组织体系和动员制度的完善程度。③动员政策的实用性、完备性和有效性。④专业动员人才的数量和质量。⑤动员达到的法制化水平。⑥可用于动员组织工作的平台和要素。⑦动员理论和方法的先进性。⑧国家地缘政治状况。

动员基础能力。动员基础能力，是指国家的动员潜力特别是和平时期保持的骨干动员能力。主要包括已形成的社会反应能力和已开发的物质动员潜力。反映战时动员可能达到的基本规模和水平。建立并保持合理、坚实的动员基础能力，对于维护国家安全与发展，提高动员准备与实施效益有重要意义。动员基础能力主要包括：①总人口特别是劳动力人口及役龄人口的数量和质量。②石油、煤炭、粮食、钢材、橡胶等战略资源的产量、储备量和自给能力。③信息、邮电、交通运输的发展水平及其军事价值。④工业特别是军事工业的规模、结构和水平。⑤科学技术研究特别是国防科研的能力和水平。⑥国民的教育水平及国家安全观念。⑦国家财政和国民收入状况及外汇储备。⑧国际军事、经济、政治合作情况，以及从国外获取所需资源的能力。

（二）资源控制层面的国家安全动员能力

具有俄罗斯军事母法地位的《俄罗斯军事学说》（2014年版）指出：俄联邦动员准备水平是依靠实施必要规模的动员准备活动，为武装力量、其他军队和机构装备现代武器、将军事技术潜力维持在足够水平上来实现的。曾在美国联邦紧急事务管理局动员计划办公室工作过的威廉·沃德布鲁克博士认为，对动员更准确的定义应该是：“动员是指为应付政治、军事挑战而进行的快速的、广泛的、适时的非军事资源的再分配。”从上述意义讲，国家安全动员能力，主要由以下三个方面构成。

有效获取动员资源的能力。从某种意义上讲，一个国家的安全动员能力，不仅取决于国家拥有多少可用于维护安全的动员资源，更取决于一个国家能够在多大程度上获取和掌握这些动员资源。列宁在1919年5月曾就革命战争胜利的条件作了这样的概括：“这次战争取得胜利的必要条件是统一指挥红军的一切部队，最严格地集中管理各社会主义共和国的一切力量和资源。”

国家获取和掌握动员资源的能力，主要来自两个方面：首先，是国家直接掌握着可供支配的大量优质资源。如国家财政资源，国家战略储备物资、应急储备物资和国企的交通、通信资源。其次，是国家可依法获得的社会资源。这部分资源的特点：一是体量大，战争伟力之最深厚的根源存在于民众之中。二是这些资源的所有权和使用权非国家所有，需要依法改变其所有权和使用权。三是这些社会资源原本用于经济社会发展和民众的日常生产、生活，通常不会自行流向安全领域，要通过动员手段改变用途。

统一调度动员资源的能力。当国家遇到安全威胁时，能否实现动员资源的统一调度并非易事。原因有三：一是动员资源不仅要满足消除安全威胁的需要，而且还要满足维护社会生产、生活的需要；二是各类安全力量对动员资源的需求均力求达到最大化，导致动员资源分配矛盾重重；三是动员资源的有限性，加上时间和空间等条件的制约，使动员资源的分配面临诸多困难。前苏联在总结第二次世界大战的经验时指出：“在战争过程中，解决了国家因遭到侵略而面临的一项最困难和刻不容缓的任务——把国民经济转入战争轨道，即将企业转产军工产品，根据前方需要重新分配力量和资源。”统一分配动员资源的能力，主要来自三个方面：一是集中统一的国家安全动员领导体制，可有效协调处理动员资源分配中各方利益关系。二是国家强大的政治动员能力，可使有关各方通力合作。三是党政军民各方的良好关系，为统一分配动员资源提供政治保障。

全面控制动员行动的能力。对于国家安全动员而言，即使充分获取和掌握了所需要的资源，并且能够对动员资源做出统一分配，还远不能发挥动员作用。要使动员资源真正发挥作用，必须通过集结、输送、交接等环节，将动员资源配置到位，才能达成保持和增强国家安全力量之目的。全面控制动员行动的能力，主要来自四个方面：一是中央对动员各有关方面的控制力，二是军政各级良好的执行力，三是具有良好的动员管理条件，四是良好的动员环境和基础。

（三）安全作用层面的国家安全动员能力

动员对于国家安全的作用，总体上是指在制订和实现国家安全目标方面的作用。美国动员专家保罗·布拉肯认为：“一般说来，最起码的相应的动员能力，应当是那种能采取足够的措施使任何有关的紧急事件发生逆转的能力。”从这个意义上讲，国家安全动员能力由以下几个方面构成。

对冲突制造者和潜在挑战者的战略威慑能力。国家安全动员能力，是国家安全能力的重要组成部分，成为衡量一国安全能力的重要尺度。一个国家具备强有力的动员组织力和强大的动员基础能力，可以使国家的安全能力得到极大增强，从而对冲突制造者和潜在挑战者形成强大的战略威慑能力，使其不敢轻举妄动，甚至可以取得“不战而屈人之兵”效果。

使国家体制全部或部分由平时状态转入非常状态的能力。国家应对安全威胁的能力，在很大程度上取决于国家体制能否在遇到安全威胁时，适时地全部或部分由平时状态转入非常状态，包括：安全体制机制的迅速形成，国家重心的适度转移，政治、经济政策的合理调整，全国或部分地区进入动员状态，部分行业和局部地区进入管制状态等等。这些任务都是通过动员来完成的。

使国家安全力量得到有效补充和增强的能力。国家应对安全威胁，本质上是在与安全威胁制造者进行安全力量的角逐。最终的结果，取决于国力的强弱和力量的运用。动员要解决的不是力量的运用，而是力量的提供。使国家安全力量得到有效补充和增强，既是动员的主要作用，也是动员的主要能力。这一能力主要表现在获取和掌握资源的能力，统一调度和分配资源的能力，以及有效控制动员行动的能力。

为国家应对安全威胁创造良好社会环境的能力。国家应对安全威胁需要良好的社会环境。包括：国家的安全决定和措施得到民众广泛认同，社会舆论得到有效控制，人流、物流、交通处于可控状态，群众性防卫动员（人防）有序展开，企业、事业、街道、社区、社团等各类群体得到有效组织，未涉事地区、行业保持正常运转等。所有这些有赖于国家的动员能力。

三、提升国家安全动员能力的基本措施

国家安全动员能力建设的总体要求，是国家安全动员能力要与国家安全的需要相适应。其总体任务和长远目标，是全面实现国家安全动员能力现代化，具备应对多种不同程度的安全威胁所需的动员能力。

以国家安全战略为指导，完善国家安全动员思想。以新的历史时期的国家综合安全观和国家安全战略为指导，研究提出国家安全动员建设和发展战略，明确国家安全动员在国家安全中的地位作用，明确国家安全动员的总方针、总政策，研究制订国家安全动员中、长期建设规划，以此统一各方思想，统领国家安全动员，指导国家安全动员建设和发展。

以中央国安委为统领，完善国家安全动员体制。在中央国家安全委员会领导下，结合国防动员体制改革，实行国家应急管理体制与国防动员体制一体化；加强国家安全动员智库建设，完善国家安全动员决策咨询机制；从提高国家安全动员组织力的角度，沟通、协调、培育各类群团组织，使之成为国家安全动员的有机组成部分；进一步建立健全国家安全动员的组织管理制度，提高国家安全动员管理能力。加强国家安全动员理论研究，形成具有中国特色的国家安全动员理论；依托国家党政军教育资源，面向党政军系统开展国家安全动员业务教育，并适时开展国家安全动员学历教育，解决动员人才缺乏问题。

围绕打造战略动员能力，加强国家安全动员准备。充分利用国家经济、科技快速发展取得的成果，着眼央企、地方国有企业和民营高新技术企业等优质资源，打造信息情报、舆论宣传、战略投送、装备生产、战略物资储备、工程建筑保障等国家战略动员能力。

以落实优抚政策为抓手，打牢国家安全动员的社会基础。建立和完善国家安全表彰奖励制度、优待抚恤制度和社会保障制度，重点解决好以往为国家安全做出牺牲和贡献人员的生活困难问题；在全社会开展以爱国主义为核心内容的国家安全教育；建立和完善国家安全动员优惠补偿制度，充分调动和保护社会各方维护国家安全的积极性。

借助广泛的国际合作，建立国际安全动员机制。借助我国日益广泛的国际合作和经济走出去战略，区分不同情况建立国际安全动员机制，在共同应对国际安全危机的同时，借助国际力量应对国内安全危机。

以国家安全法的出台为契机，加快国家安全动员法治建设。以国家安全法的颁布实施为契机，以明确国家安全动员的法律依据为出发点，以制订战争状态法、紧急状态法为突破口，加快国家安全动员法治建设。

（责任编辑：郑宁）

ISSN1002-4484（2016）07-0007-05

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