培育水运业第三方机构是重塑政企关系的核心

交通运输部水运科学研究院 研究员、经济学博士

政府与企业的关系是市场经济中的永恒主题,水运市场也是如此。水运市场中到底应该由国企供给还是民企抑或外企来供给,长期以来就是一个充满争议的话题。市场中充满了欺诈、不正当竞争和垄断,看似确有强化市场监管的客观需要,但简政放权背景下的政府在监管资源和监管能力上又力不从心,新时期政府与企业的关系应当通过怎样的体制机制来弥合?《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)提出“社会共治”的基本原则,意在发挥行业协会等第三方机构的作用。《交通运输部关于全面深化交通运输改革的意见》(交政研发〔2014〕242号)中也提出,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为交通运输重大行政决策必经程序,这同样需要发挥第三方机构的作用。

何谓第三方机构?

第三方机构即为一般所说的非政府组织或者非政府机构。第三方机构是政府和企业之外的第三部门,是指依法成立的从事非营利性活动,满足公益性和志愿性要求,具有不同程度的独立性和自治性的正式组织,包括行业组织、慈善性机构、学术团体、社区组织、公民互助组织、非营利性咨询服务组织等。对第三方机构的定义,不同的国家有不同的称谓或相关术语,如“第三部门”、“非营利组织”、“独立部门”、“慈善组织”、“公民社会组织”、“民间组织”等。在我国,伴随着政治民主化和市场经济体制的不断完善,第三方机构作为一个新的资源配置的主体而出现,并有效地弥补了政府和企业这两种主要的资源配置主体的不足。

行业协会如何在水运治理中发挥作用

传统上,行业协会的“二政府”色彩浓厚,习惯依附于政府部门并利用其特权形式开展工作,履行职能时重管理轻服务,以管理者身份自居,官本位现象普遍存在。

新形势下,行业协会的职能将体现在:

纵向沟通与横向协调。作为行业利益代表的行业协会,通过纵向沟通和横向协调,为参与政策博弈提供了很好的机制。一方面,通过行业协会这一中介,企业与政府之间得以进行充分沟通。行业协会可以代表本行业迅速地把利益诉求和权利主张传递到政府决策过程之中,同时也把政府决策过程中的信息反馈给会员企业,从而架起国家与企业的沟通桥梁。另一方面,通过行业协会,协会成员之间可以进行利益协调。面对不同成员之间的利益矛盾和意见分歧,行业协会能够以其组织的力量,进行互谅互让、放眼全局的自我协商和化解,从而促进自觉、稳定的行业秩序形成。

利益聚合与表达。企业的利益诉求和愿望是行业政策制定的重要依据。但是,单个企业在特定政策问题上的意见往往是分散的、模糊的,有时甚至是情绪化的。由于政策制定者了解的信息有限,而且许多信息在传递过程中发生变化。通过行业协会向政策制定者转达由内部各成员经过讨论而形成的明确的、一致的行业意见,从而形成明确的利益信息转达给政府,促使政府职能部门将相关问题尽快纳入政策议程。2016年4月,全国中小航运企业联盟筹备第二次预备会议在安徽省六安市召开,表明中小航运企业也有意愿通过自己的组织来发声。

规则建立与自律。行业规则不同于具有强制性的行业法律法规,是法律法规的重要基础和有力补充。通过由所有会员参与制修订的行业技术标准和服务标准就是行业在市场中运行的基本规则,行业协会自身的强制力能够很大程度上减轻政府市场监管的任务,从而构筑新时期行业市场秩序的新架构。从我国标准制定的体制机制来看,与国际上通行的惯例不同,总体上呈现“由上至下”的特征。对于行业的规则,如果行业自律能够做到的,通过行业协会和相关企业“由下至上”制定标准,更能够契合行业技术发展的动向,更容易满足用户的需求,也摒弃了“为标准而做标准”的资源浪费,减轻政府的财政负担。

承接部分政府转移的职能。政府从过多的直接干预中逐渐退出,将过去的一部分职能过渡给行业协会,比如部分审批职能变为备案后交给行业协会办理,有助于协会获得行业更为全面的信息,更好地为行业服务。政府从具体的事务性工作中抽身而出,更有利于其腾出时间在长远发展、市场监管、政策制定等重要领域发挥作用。政府通过购买服务的方式获得行业协会的服务,使得政府从日常的繁忙事务中分离,也可减少“寻租”的机会,让政府摆脱“寻租”的嫌疑。而且,只要购买服务能够做到多主体参与,相对于以往用公务员来完成这样的任务更为经济。

航运交易所如何在水运治理中发挥作用

观察航运交易所的作用,需要追溯到波罗的海航运交易所的历史。波罗的海交易所的历史可以追溯到250年前,其本来是汇聚从事海运货物至波罗的海诸国或波罗的语系的商人的咖啡馆。1970至1990年的通讯革命,使波交所面对新的挑战。1985年,波交所推出了世界上第一个货运运费指数期货市场,目的是减少运费波动给船东和租船人带来的风险,波罗的海运价指数诞生。1988年后,波交所将货运指数期货交易业务全部划归“波罗的海期货协会”(Baltic Futures Association)。从此,波交所完成了从航运交易市场向航运交易信息提供者的重大转变。

我国最早的航运交易所是上海航运交易所,是经国务院批准、由交通运输部和上海市人民政府共同组建,于1996年11月28日成立的我国唯一一家国家级航运交易所。近些年配合上海“两个中心”建设,在中国出口集装箱价格指数及其衍生品上做出了开创性和探索性的工作。其他各地的航交所一般是依托交通运输部发布的《船舶交易管理规定》、以船舶交易为基础而成立的,后来各地建设航运中心,相应地航交所承载了部分政府所赋予的职能,并满足部分市场需求,其功能得到了逐步的充实。

新时期在政府转变职能的大背景下,航运交易所的功能主要是:

交易服务。航交所更大程度上是企业,而不是政府的附属机构。因为从事的是交易服务,具有中介服务的性质,因此可将其看作第三方机构。新时期航交所必须抓紧形成自身的新商业模式,而不仅仅局限在曾经的船代、货代、船舶交易等传统业务上。航交所的新商业模式更大程度上应该以企业信誉背书,而不是目前以政府信誉背书。新的商业模式,可能类似航运电商所构建的平台。让尽量多的航运业务通过航交所所构建的平台或通道,在此过程中提供交易的信息服务、鉴证服务,并搭载法律仲裁服务、金融保险服务等。

市场晴雨表。该项功能建立在是否能够搭建让更多航运主体参与的商业模式。更多主体的参与才能囊括更大范围的服务对象,形成具有代表性的数据样本,航运交易过程中产生的大数据才具有分析价值。这样的大数据一方面可以作为航交所进一步提高客户服务的基础性条件,对大数据的深入挖掘将探索出客户更深层次的需求,进而能够靶向性地改善服务;另一方面,沉淀的大数据也可以产生相应的航运指数,用以表征市场状态和市场行为,为政府的宏观决策服务。

平台服务。与淘宝对网上交易的促进作用相似,航交所所建立的商业模式本身就具有降低交易双方信息不对称的作用,其交易机制可以从第三方鉴证的方式构建交易的互信,从而弥补政府所构建的市场征信体系的不足。航运市场所出现的部分问题,也会因为航交所所建立的交易机制得到克服。作为第三方机构,航交所的存在会降低政府市场监管的难度,释放政府的监管资源,提升市场的公平公正。

航运交易所所从事的业务,不要去抢航运经纪人的生意,不要试图承揽政府的监管角色,应当把眼光放在如何促进航运交易过程中的信息透明和交易公平上,起到航运交易的中介服务角色,建立类似于航运业务的淘宝应当是航运交易所的发展方向。

研究机构如何在水运治理中发挥作用

研究机构的功能可以分为两类,第一类是技术研究和企业咨询,第二类是智库。对于企业的技术创新和企业咨询,需要研究机构的“外脑”。企业寻找“外脑”的目的是:市场的变化增加了企业家决策的难度,需“外脑”助力,企业家自身的素质需“外脑”优化,管理的科学化需“外脑”规范,企业发展的关键时刻需“外脑”把关,企业家事务缠身需“外脑”帮忙,换个角度看问题需“外脑”参谋,防决策主观片面需“外脑”平衡。当本公司研究设计人员太忙,不能使他们总是进行超负荷工作,故需要外部帮助;当公司内部对一件工作意见不一致,无法进行评定,经理和经营人员互不信任,这时需要外部咨询,听取比较客观、不带偏见、没有顾忌的意见,以便再审慎地决策;当一项工作需要在公司内部匿名保密地进行时,一般利用咨询服务更为方便;当需要开辟一个新市场,而本公司从未经营过,需要利用咨询公司的帮助。

当前,政府政策制定过程中已经将研究机构、行业协会纳入,但未来还需进一步发挥相关机构的作用,让行业政策的推进以及制度的演进真正具有现实性和可操作性。技术研究为企业服务,智库则为政府和社会公正、正义服务。传统的研究机构虽然也承担部分政府政策制度的相关研究,但研究机构作为智库的自觉性、独立性、中立性作为还远未实现。未来的行业智库需要在如下几个方面提升:

咨政。当下中国利益分化严重,水运行业的利益格局也纷繁复杂,既包含行业内的利益相关者,还包括与其他运输方式之间的利益博弈,还会牵涉经济社会的其他方方面面的内容,任何政策的出台都显得异常艰难,稍有不慎,就会广受争议。因此,行业新型智库与行业决策者之间关系,不能只是简单的咨询与顾问,而应存在多元反复的互动。行业新型智库,应该充分介入到政策制定的前端程序(如调研、意见征集、方案设计等)、中期建言(通过内参、研究报告等形式设计政策框架)、后期完善(包括评估、完善及应对社会舆论)等所有过程。

启民。当前多元化社会的特征是“信号太多”以及“扩音太大”,理性的信号源在扩散、传播之中变乱、变杂或者被淹没,进而引致了非理性的羊群效应。在这样的背景下,亟需智库学者向社会发出理性的声音,以更高的姿态、更为全面的视角、更为中立的角色分析相关的事件,让社会上的“民粹”声音消弭于无形。在诉求多元化的舆论环境下,行业新型智库在行业的功能定位不能只满足于内部建言,而应起到政府决策层与社会舆论之间矛盾化解与协商沟通渠道的作用。智库学者应善于以通俗易懂的文字语言,贴近大众的沟通技巧,通过出版论著、发表评论、接受采访等各种方式,对社会公众进行政策的解读、普及,也应从社会公众的角度向决策者反映下一步诉求。

伐谋。《孙子兵法·谋攻篇》言:“上兵伐谋,其次伐交,其次伐兵,其下攻城。”国际竞争日益激烈,一流智库既要从事社会政策研究,还应广泛介入到全球事务中,如价值传播、结交国外精英等公共外交事务,在全球层面研究、设计与推动本国对外战略,将本国利益链条纵深延展至全球各个角落。中国的“一带一路”倡议也需要智库学者积极参与,并以中肯的研究和分析发出中方的声音,让大众不仅仅听到“新闻联播”的“赞歌”,还应有国外媒体及机构的集体“唱衰”。

孕才。行业新型智库不能重复过去听从官员指令的惯性,而应当担负起培训各级政府官员和国企高管的重任,促进人才的全面社会交往与思考能力的提升,为国家发展提供了大量的高端人才储备以及政府职位的选择空间。中共十八届三中全会《决定》提出“推进干部能上能下、能进能出”。因此,可以鼓励和安排行业主管部门的官员到行业智库工作,或从智库挑选精英。行业智库应为水运治理现代化培养足够多的后备精英。