公共图书馆治理的制度分析



公共图书馆治理的制度分析

胡莲香

摘要公共图书馆治理是嵌入在制度环境之中的，走向治理是公共图书馆的理性选择；公共图书馆治理是公共图书馆制度的实施机制，而它本身的实施也需要相应的制度安排，即建立以理事会为核心的法人治理结构。公共图书馆治理目标的实现需要科学合理、配套协调的制度安排，需要《公共图书馆法》等基础性法律的支撑，需要弘扬公共图书馆价值体系和精神。

关键词公共图书馆治理公共图书馆制度法人治理结构制度分析

分类号G251

An Institutional Analysis about Public Library Governance

Hu Lianxiang

Abstract Public library governance is embedded in the institutional environment, and it is the rational choice for public libraries going towards governance; Public library governance is the implementation mechanism of the public library institution, and the implementation itself also needs relevant institutional arrangements, namely the establishing the library board as the core of corporate governance structure. Achieving the goal of public library governance needs scientific，coordinate institutional arrangements, constructing Public Library Law of PRC and relevant laws, carrying forward the spirit and value system of public libraries.

Keywords Public library governance．Public library institution．Corporate governance structure．Institutional analysis．

0　引言

公共图书馆治理研究是图书馆理论研究的重大转变，不仅体现了公共图书馆的制度变迁和与利益相关者关系的重大调整，也体现了图书馆人面对多元开放社会的理论自觉和推动事业可持续发展的美好愿景。长期以来，公共图书馆发展面临诸多瓶颈，在实践层面，公共图书馆建设呈现出的“套杯结构”[1]186和“岛屿结构”[2]等弊端导致了运行的高成本低绩效；在理论层面，蒋永福教授认为图书馆的发展“在很大程度上取决于制度安排本身的合理性与合法性程度”[3]314，制度缺失[4]是制约我国公共图书馆发展的根本原因。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下称《意见》）和我国全面深化改革为公共图书馆等文化事业单位改革提供了顶层设计，从传统的政府管理向现代化治理转变是公共图书馆发展的必然选择。

在关于图书馆研究对象的界定中，相对于“信息资源说”“知识组织说”和“知识集合说”等理论，将图书馆看做一种社会制度形成了特色鲜明的理论范式。制度图书馆学从制度及其变迁角度研究图书馆现象，分析制度安排及其实施机制对图书馆发展的影响，与技术图书馆学、人文图书馆学一并成为三个鼎力的主流学术话语[5-6]。可以说，制度图书馆学所秉持的制度视角揭示了公共图书馆发展所隐含的“公共图书馆、国家与社会”之间的关系，为分析公共图书馆治理提供了理论工具。

基于此，本文以制度图书馆学为视角，在相关研究的基础上，引入一个制度分析框架，分析公共图书馆治理所蕴含的制度逻辑，为公共图书馆治理实践提供对策性建议。

1　文献评述与分析框架

1.1制度图书馆学与公共图书馆制度

制度图书馆学为公共图书馆制度创新提供了理论和方法支撑。国内制度图书馆学在十年的研究历程中，形成了诸如智识自由、弱势群体服务和图书馆立法等10大研究领域[7]。蒋永福教授认为图书馆遭遇的问题“必须在国家和政府层面上首先加以确认并作出相应的制度安排，才能在现实中得以落实”[3]306。也就是说，制度为公共图书馆治理提供了机会结构和激励机制，是公共图书馆治理绩效的决定性因素。在制度图书馆学的视野中，公共图书馆是一种社会用以调节知识或信息分配，以实现社会知识或信息保障的制度[8]。因此，制度图书馆学为认识图书馆提供了新的理论视角，为公共图书馆发展取向提供了深刻的理论洞见，也为分析公共图书馆治理所隐含的“公共图书馆、国家与社会”制度关系提供了理论工具。

1.2公共图书馆制度与公共图书馆治理

公共图书馆治理秉承治理理论的精神，即反思单纯地依靠市场或政府手段进行资源配置的局限性，进而采取集合各种社会力量谋求发展的策略。联合国全球治理委员会认为治理是各种个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，是人们按照正式机构和规章制度以及种种非正式制度使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[9]270。根据周茜[10]的研究，当前公共图书馆治理研究主题涵盖了公共图书馆治理的含义、兴起背景、核心话语体系、国内外治理经验和教训等内容。无论从最早的研究者黄颖[11]还是从蒋永福教授[12]、李国新教授[13]等较有影响的研究成果看，公共图书馆治理主要是指公共图书馆的利益相关者（主要包括图书馆的所有者、政府、管理者和馆员，公众以及其他相关组织如企业、社会团体等）基于共同利益和规则，对公共图书馆事务进行管理。

公共图书馆走向治理凸显了制度或规则的重要性，正如联合国开发计划署（UNDP）所指出的，治理是一系列复杂的机制、过程、关系和制度，公民和社会机构可以借以清晰地表达利益、行使权力、履行义务和协调差异[14]，这要求重新审视作为制度安排的公共图书馆。从理论上看，公共图书馆治理的目标和过程有赖于科学合理的制度安排，比如治理单元、治理主体和治理评估[15]的构建，按照治理理论的精神，都必须通过一整套正式或非正式的制度进行规定；从实践层面看，法律制度保障缺失、配套制度衔接不力、政事不分的体制延续、法人地位无法完全落实等制度性缺陷[16-17]成为深圳、无锡等地公共图书馆治理亟待突破的发展障碍。据此，对公共图书馆治理进行制度分析，进而寻求破解发展瓶颈之道十分必要，这正是本文的主题。

1.3公共图书馆治理的制度分析框架

制度图书馆学将新制度经济学的制度含义作为研究的基础[3]36，本文所称的制度分析也遵循这一制度含义。新制度经济学家诺思（Douglass C. North）对制度的界定成为研究者的共识，即制度是社会博弈的规则，由正式规则（法律、宪法和规则）、非正式规则（习惯、道德和行为规则）及其实施效果构成[18]14，诺思同时认为，制度环境是一系列用来建立生产、交换和分配基础的政治、社会和法律基础规则[19]270。这也表明，制度是一个具有嵌入性的复杂网络系统，任何制度构建都是由多重制度网络互嵌演进的过程。同时，制度图书馆学认为公共图书馆治理就是公共图书馆制度的实施机制[3]155，而公共图书馆建立法人治理结构、实行理事会制度，目标是实现公共图书馆服务的最佳秩序和最佳效能。据此，本文将公共图书馆法人治理结构看做公共图书馆治理的实施机制。

综上所述，本文提出一个公共图书馆治理的制度分析框架（见图1）：公共图书馆治理是嵌入在一系列复杂的制度环境之中的，公共图书馆治理是公共图书馆制度的实施机制，而公共图书馆法人治理结构是公共图书馆治理的实施机制，科学合理的公共图书馆法人治理结构要在制度环境通过综合协调推进来实现。

图1　公共图书馆治理的制度分析框架

2　公共图书馆治理的制度分析

2.1公共图书馆治理的制度环境

制度环境作为各种社会组织互动的制度网络，深刻影响着公共图书馆治理的格局。如黄颖、徐引篪[20]所指出的：“制度环境（主要包括政治制度、法治和市场经济体制等）为图书馆治理提供基础性、程序性和原则性的制度框架，对图书馆治理的基本取向和实施效能发挥决定性的影响。”本节重点对公共图书馆走向治理的制度环境进行分析。新制度主义社会学家迪马吉奥和鲍威尔提出，组织之间除了为资源和消费者而竞争外，还为了政治权力、制度合法性而竞争，以获取社会和经济的正当性，并由此造成了各种组织的制度同形。制度同形主要有三种发生机制：源于政治影响和合法性问题的强制性同形；源于对不确定性进行合乎公认的反应的模仿性同形；与专业化相关的规范性同形[21]72。实际上，公共图书馆治理的发生机制蕴含在公共图书馆所处的制度环境之中，是基于制度环境发生制度同形的理性选择。

制度同形理论为分析公共图书馆在制度环境中走向治理的动力机制提供了理论工具。第一，从强制性同形的角度看。强制性同形源于一个组织所依赖的其他组织向它施加的正式或非正式的压力，以及由其所运行的社会中存在的文化期待对其所施加的压力[21]72。对于公共图书馆来说，十八届三中全会提出全面深化改革的总目标就是实现国家治理的现代化，国家治理现代化意味着包括公共图书馆在内的社会各个领域的运行都要从传统的政府管理走向公共治理；全会还提出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会”；《意见》明确提出要“实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系”，“建立健全法人治理结构”。同时，“覆盖全社会”“公共服务均等化”“保障公民基本文化权利”等是近年来我国公共图书馆改革政策的基本精神[22]。所有这些都激发了全社会对公共图书馆的新期待，形成了对公共图书馆走向治理的强制性制度压力。

第二，从模仿性同形的角度看。当一个组织的技术不能被人很好地理解、或者目标模糊、或者面临环境的不确定时，寻找和实施别人解决此问题的办法，是可行的和低成本的[21]74。面对后工业社会与中国社会结构转型的社会制度环境，公共图书馆如何运行是所有利益相关者必须思考的问题。研究者[23-24]通过考察商业机构和国外公共图书馆的发展经验，一致认为走向治理是我国公共图书馆发展的必然选择。由此可见，公共图书馆治理是一个典型的模仿性制度同形的过程。

第三，从规范性同形的角度看。规范性同形源于专业化进程，即一个职业中的成员集体地界定他们的工作条件和方法，以及为他们的专业自治确立认知和合法性基础的努力。从这一角度看，法治化不足、政府缺位错位和越位、法人制度不完善、新的管理模式遭遇体制性障碍等专业化管理问题[25]严重困扰我国公共图书馆发展；新公共管理运动提出的“掌舵而非划桨”等理念为公共事业走向专业化提供了理论支持和话语资源；走向专业化治理不仅是事业发展的需要，也是图书馆人的理论自觉，是维护公共图书馆制度合法性的理性选择。

以上分析表明，公共图书馆治理是公共图书馆利益相关者基于制度环境的理性选择，强制、模仿和规范是推动公共图书馆走向治理的动力机制。

2.2公共图书馆治理的正式制度和非正式制度

新制度经济学所说的非正式制度主要包括规范、习俗和宗教等，对其他制度要素具有最高的约束力。如诺思指出，许多信念系统，宗教或其他的，都包含了有关组织的结构、制度和人类互动的观念。信念不仅形塑了个人的选择，还形塑组织和制度[26]50。对于公共图书馆而言，图书馆价值体系和精神构成了公共图书馆非正式制度的基础，是公共图书馆治理合法性的源泉。斯科特认为，合法性是一种反映被感知的，与相关规则或法律、规范支持相一致的状态，或者与文化—认知性规范框架相亲和的状态，进而证明制度性秩序的正当性[27]68。程焕文教授[28]认为“合理性与公正性以及增进社会福祉是公众检验和评价图书馆制度的标准”；蒋永福教授[29]指出，维护和保障信息知识的秩序、共享和自由的图书馆精神具有深刻的社会制度内涵，并形成图书馆制度性的功能定位与精神体现。由此可见，公共图书馆治理的任何制度安排必须体现图书馆价值体系和精神，体现公共图书馆价值和精神的公共图书馆治理制度安排不仅能够在不断变化的社会环境中为社会成员提供稳定的、有效的知识资源获取渠道，减少社会成员获取知识的成本，而且可以使公共图书馆治理得到社会的认可、接受和信任，使公共图书馆发展赢得持久的社会动力和支持。

新制度经济学所说的正式制度如宪法、法律和契约等为生产、交换和分配提供了博弈规则，公共图书馆治理的实现只能在公共图书馆制度与其他社会制度安排互动中来实现。诺思认为，只有一系列非人际关系化的正式制度才能减少社会交易成本，支撑具有无限复杂性的现代社会的治理[30]64。因此，公共图书馆治理的正式制度安排是否科学合理直接关系到公共图书馆作为保障公民获取知识或信息的社会制度的落实，关系到公共图书馆能否获取自身发展所需的社会资源。依此对照，当前我国公共图书馆治理实践中面临的问题就在于制度安排不够科学合理，如湖州图书馆试行公共图书馆法人治理结构的实践表明，政府在人事、分配、养老、财政等制度方面不进行实质性改革，事业单位的内部治理只能是纸上谈兵[31]。公共图书馆是体制内机构，而法人治理结构则是在体制内外游离不定的产物，新瓶装旧酒式的制度安排可能导致法人治理结构有名无实[32]。因此，公共图书馆治理要在正式制度的安排上对公共图书馆治理的目标、公益性质、治理结构(如治理单元、治理主体和治理评估等)、治理主体(如所有者主体、建设主体、管理主体和实施主体等)进行综合配套改革，在人权、事权和财权等制度建设方面协调推进。

综上所述，公共图书馆治理是公共图书馆正式制度和非正式制度的实施机制，公共图书馆治理的非正式制度与正式制度相辅相成，非正式制度为正式制度提供合法性基础，正式制度支撑非正式制度在复杂社会中的实现。

2.3公共图书馆治理的实施机制

诺思认为，在正式制度和非正式制度之外，还必须设计一些制度来增进和确保制度的实施，从而使社会交易得以进行，这些实施机制包括自我实施和第三方强制实施[30]78。如前所述，公共图书馆法人治理结构是公共图书馆治理的实施机制。法人治理结构是法人组织为实现治理的目标而形成的组织架构和制度安排，公共图书馆法人治理结构就是要根据决策权、执行权和监督权分离制衡和精干高效原则，建立图书馆的理事会、执行层、职工大会和社会监督机构分权制衡的组织架构，协调图书馆利益相关者的权利、义务和责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制[25]。其中，公共图书馆法人治理结构的核心是理事会，负责确定发展战略和发展规划，行使图书馆重大事项决策权；馆长及管理层行使执行权，负责图书馆的日常运行与业务管理；内部监督机制和外部监督机制行使监督权，前者主要包括理事会监督和馆内民主监督，后者包括政府监督、公众监督和媒体监督等。

我国公共图书馆建立法人治理结构的制度安排还存在一系列的问题。如张岩[33]提出的，公共图书馆法人治理在理事会与现有行政管理体制的关系、理事会制度的法律保障、政策支撑和决策职能等方面面临诸多矛盾；王东阳[34]认为，若政府所控制的公共图书馆运营管理权、编制使用权、财政资金支配权、人力资源管理权、收人分配权和服务外购权等不下放，就无法推动公共图书馆理事会建成决策型理事会；深圳图书馆的实践表明，完善理事会构成机制、推举机制、决策机制和监督机制及培育理事的社会基础[17]是今后推进法人治理结构建设的重点与难点。

因此，通过一系列公共图书馆组织架构和制度安排来构建法人治理结构，有助于公共图书馆在复杂的社会制度环境中实现“善治”，保障公民自由获取知识或信息的权利，进而维护公共图书馆制度的合法性，这是解决我国公共图书馆法人治理实践问题的努力方向。

3　结论与政策含义

本文在制度图书馆学的基础上建立一个分析框架对公共图书馆治理进行制度分析，主要结论如下：公共图书馆制度与其他社会制度共同形成的制度环境为公共图书馆治理提供了机会结构和激励机制，走向治理是公共图书馆在制度环境中遵循强制、模仿与规范机制的理性选择；公共图书馆治理不仅是公共图书馆制度即公共图书馆正式制度和非正式制度的实施机制，而且它本身的实施也需要一系列制度安排，即建立以理事会为核心的法人治理结构，实现治理的制度化和法治化，进而保障公民自由获取知识或信息的权利，维护公共图书馆制度的合法性。

本文的研究具有如下政策含义：一是公共图书馆治理的实现需要一系列科学合理、配套协调的制度安排，单兵突进式的制度改革不可能实现公共图书馆治理的目标。公共图书馆治理隐含着“公共图书馆、国家与社会”相互关联的制度环境，综合协调推进制度建设才能减少改革成本，加快改革进程。二是公共图书馆治理的实现需要《公共图书馆法》等基础性法律的支撑。依法治馆是依法治国在公共图书馆领域的落实，推进公共图书馆治理必须在人、财、物、事等方面同步构建法律制度体系。三是弘扬公共图书馆价值体系和精神。阮冈纳赞提出的“图书馆精神是图书馆生死攸关的原则”[35]291对于公共图书馆治理来说仍然“生死攸关”，公共图书馆价值体系和精神的制度内涵在于它能够赋予公共图书馆治理的制度安排以合法性。公共图书馆治理越是走向深入，越是要弘扬公共图书馆价值体系和精神。

当然，本文只是对公共图书馆治理进行了一个初步的制度分析，还有进一步拓展的空间。比如本文未涉及的相关话题有：公共图书馆治理制度个案与过程的分析、中外公共图书馆治理制度的比较分析以及公共图书馆治理评估制度的分析等。

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胡莲香漯河医学高等专科学校图书馆馆员。河南漯河，462000。

收稿日期：（2015-01-11编校：邹婉芬）