发达国家治理畜禽养殖污染的法规及经验

余海波，方向东，刘开武

（1.武汉市农业学校，湖北武汉 430043；2.湖北省武汉市畜牧兽医局，湖北 武汉 430016）

畜禽养殖造成的环境污染问题是全球共同关心的话题。美英发达国家治理畜禽养殖污染的成功，至关重要的因素是政府制定了切合实际的政策法规，并辅以行之有效的监督管理。

1 政策法规

1.1 美国

1.1.1 政府分类制定一系列政策法规

美国政府近年来在畜禽养殖污染治理上，分类制定了一系列政策法规，根据企业污染状况分别使用了以下手段：

1.1.1.1 强制令。即对排放污染企业提出具体的污染控制技术，强制企业采纳，以使污染控制在规定的标准以内，主要用于治理点污染源。

1.1.1.2 无计划干预。指政府政策的制定者对某一环境污染现象的干预是无计划的，即对某种污染现象的严重性尚未引起足够的重视，但这种污染现象却造成了严重的后果，利用公众的强烈呼吁迫使政府执法部门出面对这种污染现象进行追究和处理。

1.1.1.3 计划性不干预。指已知畜禽养殖企业在生产过程中造成了环境污染，但环境保护部门并不直接对该企业的生产活动进行干涉，而是通过与企业对话，进行说服教育，启发企业自觉保护环境，促使其降低污染水平。

1.1.1.4 计划性干预。指对生产污染的企业提供一定的经济财政支持，改善其污染控制技术，使企业在规定的时期内将污染水平降低到规定标准内。

1.1.1.5 负刺激手段。指要求企业购买一定数量的债券或保险金，用于补偿企业在生产过程中可能造成的环境污染损失。其政策还包括交纳污染费和排污费，迫使企业愿意通过追加环境污染控制投资来改进生产技术，从而减少排污量。

1.1.2 构建三位一体的环境管理框架 美国己构建了有效控制畜禽养殖污染的联邦、州、市县三位一体的环境管理框架。原则上联邦政府的政策只对某些州的环境提出质量标准，而实现环境质量标准需要采取哪些政策措施，州一级政府会制定出更为详细的规章制度。许多市、县级政府也都制定了更能反映当地社会团体的环境保护意愿和要求的地方环境保护法。如联邦政府的《净水法案》（CWA）规定:不经美国国家环保局（EPA）批准，任何企业不得向任一水域排放任何污染物，并将畜禽养殖场列入污染物排放源。《联邦水污染法》侧重于畜禽场建场管理，如规定1000个畜牧单位及以上者必须得到许可才能建场。《可持续的农田和畜牧业饲养场实施法规》拟在10年内逐步淘汰密集畜牧饲养场所使用的露天氧化塘，并确保3～5年内一切现有和新建的氧化塘以及其他粪便系统将加以衬垫或予以妥善设置，从而防止这些设施对地面和地下水产生影响。要求EPA制定可在土地上与肥料同时施用的畜牧业废弃物的限值，使所施用的有机物和无机物总量不超过作物的营养物阈值。以依阿华州为代表的州级政府让自然资源局和环境保护委员会负责制定和监督全州水和空气的质量标准。规定露天开放畜舍饲养牲畜数量在1000个畜牧单位以上的需要申请畜牧业经营许可证。饲养牲畜数量达200个畜牧单位以上并用土坑作为粪便贮存设施的需要申请建筑许可证，采用厌氧粪便池作为粪便贮存设备的必须申请建筑许可证。对土地施用粪便标准也提出了具体要求。而市级和县级政府则主要在区划和土地利用原则方面对控制牲畜饲养数量提出了一系列具体要求。

1.2 英国 英国被认为是基本无畜禽养殖环境污染的国家，这要归功于其通过国家法律、专项法规、技术规范三个不同层次对畜禽粪便实施了有效管理。国家法律是约束畜禽养殖业环境行为的总法。《1990环境保护法》、《1995环境法》代表了政府控制畜禽养殖环境污染的总体政策，专项法规在上述法律的基础上使其更加细化具体。如《青贮饲料、粪便与农业燃油污染控制法规》中要求粪便贮存设施距离水源至少10米远且具有4个月的贮存能力，并有一定的防渗结构等等。《城乡规划（环境影响评价）法规》规定猪场规模在母猪400头、育肥猪5000头以上，鸡场蛋鸡5万只以上或其他养殖禽粪10万只以上的场必须进行环境影响评价，要求必须将该环境影响评价报告书和建设申请书同时申报审批。技术规范则为了贯彻执行这些法规，相应颁布一些帮助农民理解和应用的辅助性规则，以便提高农民的环保意识。

1.3 荷兰 荷兰畜牧业在20世纪80年代高度密集，位居世界之冠。每年粪便总产量近1亿吨，其中约1/6过剩，造成地表水体富营养化以及地下水质下降，引起了严重的硝酸盐污染。为了制止粪便进一步增加，荷兰政府严格履行《欧共体硝酸盐控制法令》中的目标和义务，率先限制畜禽养殖户扩大经营规模，并制定了一系列的具体政策。如荷兰营养物控制政策包括以下内容：补贴政策，鼓励农民将多余粪肥运送到国内缺肥区，由国家根据距离给予不同的运输补帖，建立粪肥加工厂；新建农场报批制度，为避免“扰民”，除了申请环保执照外，农场主还需得到当地政府的“扰烦居民”证书，该证书规定了该农场允许养殖动物的最大数量，而这个数量是由该养殖场与邻居的距离决定；畜禽粪便处置协议，促使那些拥有很少或无土地的养殖场将粪便卖给需要粪便的农民，要求生产过剩粪便的农民必须与种植或粪肥加工厂签订处置协议，否则将面临减缩饲养规模或变卖农场的选择。

2 管理经验

2.1 形成了法律法规和技术规范的完善体系 建立完善的管理体系是防治畜禽养殖污染的有效途径，英国不仅针对性地制定了相应的国家法律和专项法规，还为帮助农民贯彻执行这些法律法规制定了细化的技术规范。通过法律、法规、规范三个不同层次的有效管理，达到了防治畜禽粪便污染的目的。美国三位一体的畜牧环境管理框架，也有效控制了畜禽养殖污染。

2.2 加强源头管理 欧美发达国家非常重视对新建、改建、扩建畜禽养殖场建设的源头管理。尤其是对新建养殖场实行了申报审批制度，根据拥有的土地面积确定养殖规模，控制养殖场与水源、居民的距离，确定化粪池容积和粪便处理方案等，从源头上控制了畜禽养殖场污染环境的可能性。

2.3 制定优惠政策 优惠政策重点倾向于解决畜禽养殖污染问题。如英国和丹麦分别承担农民建造贮粪设施费用的50%和40%；荷兰一直对饲料生产厂实行高征税，税款用于弥补畜牧环境保护资金的不足；瑞典通过提高化肥价格，以刺激农场主利用畜禽粪便作为有机肥；日本对环保处理设施建设费用投入力度较大，50%由国家财政补贴，25%由都道府解决，农户只支付25%的建设费和运行费用。

2.4 重视统筹规划，实施种养区域平衡一体化发达国家发展畜禽养殖业，绝大多数是利用良好的自然条件并通过有效的统筹规划实现种养结合，尤其是利用充足的土地对畜禽粪便进行消纳和利用，实施种养区域平衡一体化。

2.5 科学适度利用畜禽粪便 科学适度地进行土地消纳和利用畜禽粪便，既可以有效地处理养殖业废弃物，又可将其中有用的营养成分循环利用于土壤——植物的生态系统中，这是发达国家处理畜禽粪便的基本指导思想，也是一种可持续发展的生产和处理模式。为了避免不合理的利用方式或连续过量利用导致硝酸盐、磷及重金属的沉积，进而污染地表水、地下水及土壤，许多国家除了制定相关政策保证畜禽粪便的施用量要与农田消纳和利用能力相适应外，还对最大施肥量、施氮磷量、施肥时间、施肥方法等进行的限制。以保证在粪便施用过程中不造成水质污染，不破坏土壤的正常自净过程，不导致农作物品质的异常恶化，最大限度地利用资源，提高社会、环境、经济效益。

2.6 要求污染治理并达标排放 许多发达国家对畜禽养殖污染的治理以畜禽粪便利用为主。如加拿大基本实现了畜牧业与农业的高度结合，产生的粪便及污水经还田得到利用，基本没有污染物的排放，无需投入大量污染治理设施。日本横滨市要求牧场主对畜禽产生的粪便、尿液和冲洗水分开，尿液、冲洗水全部进入下水道，由公共污水处理厂进行处理，但由畜禽场交纳污水处理费。

2.7 污染转移策略 一些发达国家通过各种政策上的优惠和资金资助，鼓励养殖企业集团在国外投资兴办各类养殖企业，既可满足本国国民对肉、蛋、奶的需求，又避免了在本国内产生环境污染。