城乡居民社会养老保险制度实施存在的问题及对策——以安化县为例

王伟俊

(南华大学，湖南 衡阳 421001)

2009 年9 月，国务院下发《关于开展农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32 号)，决定在全国启动新型农村社会养老保险试点。2011年，安化县纳入国家第三批新型农村社会养老保险试点。2011 年6 月，国务院鉴于“新农保”试点工作的成效，决定在城镇地区推行城镇居民社会养老保险试点工作，颁布了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》。鉴于“新农保”和“城居保”在制度设计、管理架构上相同，各省市将“新农保”和“城居保”合并统一实施，统称为“城乡居民社会养老保险制度”。2011 年7月，安化县启动试点工作，通过广泛宣传引导、加强队伍建设、多方筹措资金等措施，当年登记参保人数35.72 万人，占到应参保人数的50%，之后逐年递增，2012 年参保总人数为48.31 万人，参保率85%，2013 年达51.71 万人(其中农民38.7 万人)，参保率达到95%。领取养老金人数从2011 年的12.56万人增长至2013 年的14.36 万人，截至2013 年12月，全县累计发放养老金2.21 亿元。

一、制度实施中的主要问题

1.资金筹集渠道单一，地方财政负担过重

《意见》指出，“城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。”而安化县属于经济欠发达地区，村社集体经济发展不足，筹资过程中基本依靠各级政府财政投入和个人缴费，集体补助和社会资助一片空白。按照《意见》规定，中央财政对中西部地区按确定的基础养老金标准给予全额补助，地方人民政府对参保人缴费给予补贴，对选择最低档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年30 元；对选择较高档次标准缴费的，适当增加补贴金额；对选择500 元及以上档次标准缴费的，补贴标准不低于每人每年60 元，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。[1]也就是说，除基础养老金外，对于参保人缴费补贴和其他财政支出均由地方政府承担。对于安化县来说，一是按规定县财政要承担参保人缴费补贴中的1/3，2011-2013年安化县财政每年补贴200 多万元；二是要承担重度残疾人等困难群体的代缴资金，目前安化县有重度残疾人4500 余人，按每人每年100 元的最低标准代缴测算，县财政每年要补贴40 万元左右。且随着城乡居民社会养老保险的发展，其覆盖面越来越广，参保人数越来越多，在中央和省、市财政资金投入比例和额度没有增加的情况下，县财政负担将越来越重。

2.参保缴费激励不足

根据《意见》要求，安化县设置了100 -3000 元十二个缴费档次，不同缴费档次政府补贴从30 元到60 元不等，最高补贴也是60 元，这使得参保者选择高档缴费的动力不足，普遍选择财政补贴比率高的低档缴费。从安化县2013 年的参保情况来看，参保者普遍选择较低的缴费档次，选择500 元及以上档次的只有1870 人。同时安化县根据“长缴多得”原则，在普惠性基础养老金之上又增设了缴费年限养老金，缴费年限满15 年的，每增加一年缴费，其基础养老金增加0.5 元，但这一补助水平太低，对中青年居民吸引力不强。

3.待遇保障水平偏低

根据安化县城乡居保养老金测算办法，一位参保人按照最高档3000 元的年缴费标准缴纳养老保险费，缴费年限15 年，他每月领取的养老金待遇为(按照现时银行1 年期利率3.25%计算，每年结算一次)：55+(15×3000+60×15+11914.63)÷139=470(元/月)，全年能获得5640 元，而安化县2013年全年城乡居民人均生活消费支出5639 元，在不考虑通货膨胀等因素的情况下，该参保人领取的养老金刚好能满足基本的生活消费支出。根据《中华人民共和国2013 年国民经济和社会发展统计公报》，全年居民消费价格比上年上涨2.6%，其中食品价格上涨4.7%，且农村居民消费价格上涨得比城市更快，农村为2.8%，城市为2.6%，其中价格上涨主要集中在食品等生活必需品上。在物价不断上涨的情况下，参保人每月领取的养老金保障不了基本生活。重度残疾人等困难群体参保人，其个人缴费由县财政按最低缴费档次标准全额代缴养老保险费至60 周岁，但最多不超过15 年，按测算一个月只能拿到最低的待遇标准72 元。对于这部分十分贫困、自保能力有限、最需要重点扶持的人群来说，这一点养老基础金只是杯水车薪。且城乡居民养老保险养老金与其他群体的养老金相差悬殊，2013 年，调整后的安化县企事业单位退休员工月人均养老金为1625 元，而企事业单位退休员工的养老金又不及退休公务员的退休金，这意味着每月470 元的城乡居民养老保险养老金，不到企事业单位职工退休金的三分之一，只有公务员退休金的五分之一。

4.险种之间的衔接不配套

目前，新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险合并实施，基本解决了城乡居民社会养老保险制度衔接问题，但城乡居保制度与城镇职工基本养老保险制度之间的衔接还存在一些问题。一是重复参保现象难以避免。国家审计署今年8 月的社保审计报告显示，截至2011 年底，我国有112.42万人重复参加三类养老保险(新农保、城居保、职保)，9.27 万人重复领取养老金6845.29 万元。

[3]安化县也存在这种现象，2013 年清理重复参保1513 人，2014 年清理重复参保300 人。造成这种现象的主要原因是不同制度的实施强度以及参保缴费的具体规定都有所不同。二是跨省转移接续不便利。安化县是一个劳务输出大县，每年外出务工人员26 万多人，且多为跨省务工，每年有100 多人从外省转回社保。由于我国各省市目前社会养老保险政策不统一，保障水平不一致，当在外务工并在当地参加了职保的人员返乡办理省外养老保险转移时，只能转移个人账户金额，不能转移统筹基金，从而影响了其待遇的发放水平。

5.管理有待加强

在城乡居保试点初期，安化县城乡居保参保人数迅速增加到35.72 万人，发放养老金人数达到12.56 万人，各项业务快速发展，工作量非常大。但信息化水平低，所有工作几乎都通过人手操作，且人手严重不足，管理效率低下。除了县一级具有专职负责经办机构和工作人员外，乡镇一级无经办机构，人员多为兼职，一人要兼顾多项社会保障工作，村级一般由一两个村干部担任协理员，负责此项工作，使得工作效率和质量大打折扣。安化县目前还没有构成一个资源共享同用的管理信息平台，城乡居保经办机构之间、经办机构与决策部门、监督部门、相关部门之间缺乏有效的协调与沟通。

二、原因分析

1.政策体系不完善，配套制度不健全

安化县实施城乡居民社会养老保险制度中，城乡居民养老保险个人账户基金实行省级集中管理方式，而湖南省目前尚未制定基金投资管理办法，且从省至县，社保基金行政部门和基金管理部门不相分离，没有建立统一、独立的强势监管主体，使得基金管理运作存在一定程度的制度缺失。另外，从城乡居保养老金的发放方法来看，并没有明确规定基金增值所带来的收益如何运用到城乡居民养老保障中去，就算基金得到有效的运营，基金增值所带来的收益并没有体现在居民收益的提高，这也降低了政策本身的激励性。

《意见》没有明确对集体补助的鼓励政策，集体补助的作用难以体现。按照政策规定，城乡居保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成，有条件的村集体经济组织，可自主决定对所属参保人给予不定额的补助。并鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。但从中央到地方均没有制定具体完善的集体补助及社会资助的鼓励政策和管理办法，忽视了它们的筹资作用，这使得集体补助难以操作，很多村集体经济较发达的地方都不愿意提供补助，并没起到应有的理想效用，使得城乡居保资金筹集的重担基本落在城乡居民和政府身上，村社集体的作用基本没有体现。

2.县域经济发展水平落后

安化县是国家级重点贫困县，地处偏僻，交通不便，信息闭塞，经济水平比较落后。表1 显示了安化县2011 至2013 年地区生产总值及其增长速度，表2 显示了益阳市各区县市2013 年地区生产总值、增长速度和人均GDP，可以看出，安化县近三年来经济保持了适度快速增长，但在益阳市六区县市中，其生产总值位列第四，增速排名第三，而人均GDP 则屈居末位，其经济发展水平在益阳市是相对落后的。

表1：2011-2013 年益阳市地安化县地区生产总值及其增长速度

表2：2013 年益阳市各区县市地区生产总值及其增长速度、人均GDP 比较

安化县城乡居民收入普遍偏低，且安化县城乡居民社会养老保险参保人中农民比例较高，占到 总 人 数 的75% 以 上，2011 年 至2013 年，安化县城镇居民及农民的年收入都逐年增长，而我国2011 年至2013 年消费物价指数(CPI)分别为5.4%、2.6%、2.6%，扣除消费物价指数的影响，城乡居民收入增长十分有限，这使得安化县城乡居民个人缴费能力弱，普遍选择较低档次缴费。

三、解决制度实施过程中问题的对策

1.合理划分各级政府财政责任

明确各级政府在城乡居民社会养老保险制度建设中的责任，合理设计和划分各级财政的筹资比例，加大中央和省级财政的转移支付力度。

2.建立基础养老金正常调整机制

目前，北京市、浙江省分别建立了基础养老金随经济社会发展水平正常调整机制，从2009 年到2013 年，北京市、浙江省分别将基础养老金金额由280 元、60 元，上调至390 元、90 元，北京市累计提高幅度达近40%，浙江省各地市累计提高幅度达50%。从今年7 月起，湖南省在国家规定的每人每月55 元基础养老金的水平上增加了5 元钱的补贴。目前，湖南省宁乡、长沙等经济较发达的地市县在国家标准之上提高了基础养老金水平，但是大部分市县囿于财力，仍然没有建立基础养老金随经济社会发展、物价水平变动上调的机制。中央和省级政府要率先建立基础养老金正常调整机制，并要加大对经济落后地区的专项转移支付力度。

3.完善参保激励机制，提升缴费档次

根据安化县人力资源和社会保障局对城乡居民养老保险缴费档次的调查统计情况，安化县80%以上的城乡居民在选择缴费档次时，选择较低的缴费档次，即100 元一500 元几个档次，选择最低档次(100 元)的又占了大多数。对于低缴费档次的存在，从短期看，可能会减少政府财政的补贴支出，减轻政府财政的负担，但是从长远看，城乡居民缴费水平过低，则其年老后领取的养老保险金额同样较低，较低的养老金若不能保障其基本的养老需求，仍然会影响到社会的稳定，需要政府财政进行埋单支付。所以要通过制度设计的方式，上调城乡居民的缴费档次、舆论宣传等方式，鼓励城乡居民选择较高的缴费档次、多缴费，以便参保人年老后领取的养老金能保障其基本的养老需求。一方面可实行“多缴多补”政策，地方政府可根据各地的实际情况，区别补贴的档次和标准。另一方面可建立“长缴多补”制度。目前安化县的政策是缴费年限满15 年的，每增加一年缴费，其基础养老金增加0.5 元，这样的补助力度还应该加大。如云南省普洱市等9 个试点县规定，从参保人缴费第16 年起，每年给予120元缴费补贴。鼓励城乡居民选择较高的缴费档次，多缴费，有助于实现参保人年老后领取的养老金能基本满足其基本养老需求。

4.改进和完善制度衔接办法

一是逐步缩小城乡居民社会养老保险与城镇职工基本养老保险制度间的差距，充分体现社会保障制度的公平性。目前，机关事业单位和城镇职工基本养老保险除待遇标准高，还制定了丧葬补助政策，建议在城乡居民社会养老保险制度中也应适当考虑丧葬补助金的安排。二是尽快落实失地农民养老保险优惠政策。2014 年5 月，湖南省政府办公厅转发了省人力资源社会保障厅《关于做好被征地农民社会保障工作的意见》(湘政办发[2014]31 号)，文件中对失地农民的养老保险问题给予了明确规定：被征地农民可自愿选择城镇职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。农民失去集体土地时，由政府提供缴费补贴，补贴标准为全省上一年度在岗职工年平均工资的60%(或100%)×12%(或20%)×补贴年限。各级政府应尽快落实《意见》要求，保障被征地农民的养老保险待遇。

5.加强基层服务平台和信息化建设

一是建立信息化共享平台，推行社会保障卡。对“新农保”经办管理统一实施信息化，将手动录入缴费及审核发放等程序全部改用计算机智能化操作系统；通过信息化共享平台上传与共享参保人员、领取人数、缴付标准及方法等分类信息，规范信息录入，便于主管部门或研究部门掌握第一手资料；推行社会保障卡实名制一卡通，尽快实现全国联网更有利于社保手续的跨省转移接续。二是加强经办管理人员队伍建设，加强对经办人员的培训力度，提高经办工作人员的专业素质、服务水平和服务意识。三是合理调整金融代办机构并争取实行代扣代缴，保证基层网点布局合理，方便群众取款缴款。

[1]国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度 的 意 见[DB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2014-02/26/content_2621907.htm

[2]国家调查局湖南总队.国调数据[DB/OL].湖南国 调 信 息 网，http：//www.hndc.gov.cn/hndc/fxyi/gdsj/201110/t20111009.htm,2011-01-25/2014-05-13.

[3]城乡养老保险制度衔接暂行办法[DB/OL].360 百科http：//baike.so.com/doc/6979308.html