华北抗日根据地的简政举措及其成效 *

【纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年】

华北抗日根据地的简政举措及其成效*

把 增 强

摘要：精简政权机构是巩固和发展敌后抗日根据地的一项重要举措。在最艰难的抗战相持阶段，华北抗日根据地从行政区划、行政机构、脱产人员等方面对政权进行了全面紧缩。其简政政策及实践路径是顶层设计与摸着石头过河的有机结合。华北抗日根据地政权精简过程虽然比较漫长而痛苦，但经过积极探索和大胆尝试，最大限度地节省了人力、物力和财力，动员了一切可能动员的力量，为坚持长期抗战乃至争取抗战胜利奠定了重要基础。

关键词：华北抗日根据地；精简政权机构；全面紧缩

中图分类号：K258

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)11-0135-05

收稿日期：2015-06-26

作者简介：把增强，男，河北省社会科学院河北学刊杂志社副研究员(石家庄050051)。

抗日战争进入相持阶段后，各抗日根据地为缓解巨大的经济困难和军事压力，积极开展精兵简政，最大限度地节省了人力、物力和财力，动员起一切能动员的力量，为坚持长期抗战乃至后来的对日反攻作了比较充分的准备，并为新民主主义革命的最终胜利奠定了基础。学界在抗日根据地政权建设方面虽然取得了不少研究成果，但仍有进一步深入探讨的必要。①本文试图以华北抗日根据地为个案，从压缩行政区划、紧缩行政机构和精简行政人员等方面分析探讨抗日根据地精简政权机构的主要举措及其成效。这不仅可以丰富我们对抗日根据地简政的认知，而且为新时期深化政治体制改革提供有益借鉴。

一、压缩行政区划

华北抗日根据地的行政区划主要分为行署、专署、县、区、村等几个等级。在精简政权机构过程中，因区划级别不同，变更主导权也不一样：“在一县范围内，行政村的改划增减由县核准报专署备案；在专区范围内，区的改划增减由专署核准报本会(即晋察冀边区行政委员会)备案；县的改划增减及两专区之间的区划变更仍由本会核准。”②

1.调整和紧缩县、区级行政区划

在华北抗日根据地，县、区的区划调整和紧缩主要采取合并和取消等办法，最大限度减少县区数量。比如，太行区由简政前的39个县削减为34个县，③太岳区由简政前的23个县削减为17个县。④晋西北二专区简政前原有39个区，简政后减至29个区；简政前原有4个市，简政后减至2个市，“领导单位按区、市讲，较前少了12个”⑤；太岳区简政前共有120多个区(岳南在内)，简政中以合并与取消的方式缩减至68个区，较前减少了52个区。⑥再如，太行二专署和西、太谷、榆次、昔西、平西、寿阳、辽西七县简政前共有33个区，简政后则减少至22个区。⑦

与此同时，在区一级重新划定区划范围，即采取在一定区域内扩大单一区范围的方式缩小区的整体数量。在扩大区的方式上，主要做法是采取均衡范围的方式，围绕某一中心画圆，以使各区之间尽量达到平衡。如晋冀鲁豫边区采取的是距离中心直径4.5公里范围内为一个区的划分方式。需要说明的是，这种方法虽然在减少区的数目上作用不明显，即每个县基本上减少一个区，每区所辖行政村数量增加三四个，每区人口增加1500人至5000人不等，但因这种方式既可减少区的数量，又不会使各区工作受到太大影响，故而晋冀鲁豫边区政府将此作为第四次简政的重要举措：“和顺并县后减3个区，黎城并县后减1个区，左权并县后减3个区，林北减1个区，磁武减1个区，武乡可减1至2个区，榆社减1个区。”⑧

*基金项目：河北省社会科学基金项目“华北抗日根据地精兵简政研究”(HB15LS011)。

2.小村合并为大村

村的调整和紧缩主要是采取并村的办法，虽然方式较为单一，但具体操作起来却并不简单。为此太行一专署专门颁发了并村工作的指示，指出并村是“简政计划的最基本部分”，“这个工作做好，就等于打下简政后抗日民主政权精干的组织基础”，因此各县应用最大的努力与最细密的组织工作来完成这个任务。⑨为了更好地完成并村工作，太行一专署主要从以下三个方面着手：

一是做好并村前的准备工作。令各村根据自身地理、历史及工作上的各种条件作一全盘计划，划出各种等级及制定脱离生产的干部人数，并将计划草案迅速派专人送专署审核与批准。待专署审核批准后，各村即根据并村计划进行具体组织工作，县区要适当分派干部进行直接领导，并先在大村镇及基点村进行试点，然后全面推进。在具体开展工作前要集中干部进行讨论，并教会每个干部开展工作的原则及方法。干部下乡后应立即召集应并村的所有负责干部进行动员、传达与讨论县政府的并村计划，研究并村的工作进程、新并村所有干部如何分配以及并村后的财粮关系与清理办法，然后再推动村干部分头动员群众与进行各项筹备工作，并具体规定进行联合选举新干部的日期、地点与程序。⑩

二是做好并村时的新旧机构交接工作。在已实行过村选的联合村进行联合选举时，按照规定日期召开应并村的选民大会，在大会上由各村原有公民代表选举新的村民委员会主席，由原来各村各委员会的主任委员推选正、副主任委员。其他各委员会之一般委员仍照旧在本村开展工作，选举完毕即当场宣布结果与各个干部新的职位及相互关系，以便使所有公民熟悉这一套新机构，新干部要在公民大会上宣誓就职。完成并村后的新行政村的各种会议一般仍照原来规定进行。如新行政村包括单位不多，各委员会开会时可召集该委员会之全体委员参加；但如新行政村包括单位太多，则可举行代表会，即召开会议时由各村担任正副主席及主任委员的代表出席，然后再各回本村传达会议精神。此外，如新行政村包括单位太多，每月之村政会议亦可由正副村长及各正副主任委员出席，召开各个委员会时由该委员会之正主任委员召集，各村之副主任委员参加，会后再各回各村召开本村之委员会进行传达与布置工作。再者，如新并村包括已选村与未选村，则已选村仍以旧有代表出席选举，其正副村长为新并村正副村长的当然候选人，各主任委员也为各正副主任委员之当然候选人。未选村则可由各群众团体临时选举正副村长及各正副主任委员之候选人，但须在本村村民大会上通过，然后再会同已选村之各候选人在联合之村民大会上进行选举，及选出共同之村长和各委员会之正主任委员外，未当选之村长如系未选村时，则自行选举副村长与各委员会之副主任委员，并在联合村民大会上宣布，以便在本村执行行政任务。最后，如合并村之各单位均系未选村时，则由各村之民众团体推选临时代表，在本村村民大会上通过后，在联合村民大会上选举正副村长、区各委员会之正副主任委员，其他各委员会之委员由本村自聘，但必须通过村民大会。

三是处理好并村中出现的各种具体问题。并村前之财粮工作及未完手续仍照原来分配数目由原负责人清理完成，并村后则一切财粮另立新账，由新任干部负责。新行政村之村公所设立在村长所在村，其他村设办公处，但一切村政费开支由村公所管理，办公处不开支办公费，也无权支配村政经费。并村后各新行政村另制印信，全县村图章由县政府制定统一样式。并村工作要求与备战工作及其他工作联系起来。若情势不许可时，则采取联合村办法，在联合村之主村设村长，在参加联合村之其他各村设副村长。参加联合村之各村委员会数目亦相应减少，一般是由7个并为4个，即“将地政工作归财政委员会，优抗工作归民事委员会，锄奸工作归武委会，生产委员会仍旧”。参加联合村之各村书记和村警均取消，由村政委员会兼理，以发扬干部的劳动作风。

在各抗日根据地政府积极努力下，并村工作取得了一定成效。如太岳行署简政前全区(岳南在内)共有1900多个村子(约数)，合并后为900多个村子，“简政前与简政后比较约为2与1之比”。然而，对于并村的成绩亦不可过于盲目乐观，因为有些地方简政前后行政村的数目比并未给予相应佐证。比如，太行二专署和西、太谷、榆次、昔西、平西、寿阳、辽西7个县简政前共有行政村384个，简政后的行政村为391个，简政后的行政村较之简政前不仅没少反而多了7个。

二、多措并举紧缩行政机构

在各抗日根据地的简政实践中，紧缩行政机构也是一个重要举措。具体到华北抗日根据地而言，紧缩机构的具体做法主要表现在以下几个方面。

一是裁。即把某些不适应形势发展需要的机关部门裁去，在裁撤之后，原有人员、事务则由相应机关兼管，以尽量减少不必要的纷争。如1942年10月7日，山东省战时工作推行委员会第四次党委会决定“取消同一地区类似性质的重复机关”。1943年，晋西北实行简政后，行署调查研究室、后方留守处下辖各股、托儿所等被取消；兴县精简时也裁撤了部分职能相同的部门，将其相应事务划归相关部门兼管，如警卫连兼管看守所。在晋察冀抗日根据地，边区政府于1942年年初指示所属各地取消各村不必要之委员会，以简化村的组织机构。在此指令下，北岳区各村级政权均将独立设置之锄奸委员会裁撤，其他保留之各委员会也因村别(即头等、二等、三等、四等、五等)不同而设置有别，并均贯彻了能少则少的原则。如在头等村设置5个委员会，在二等村设置3—4个委员会，在三等村设置3个委员会，在四等和五等村均只设1个村政务委员会。

二是减。即在有上级部门驻扎之地，减少相应下级部门的设立，下级部门相应事务由上级部门兼理。华北抗日根据地主要存在以下两种情况：一种是行署兼理专署事务或直接兼理县之事务；另一种则是专署兼理县之事务。在行署兼专署或兼县方面，1942年10月7日，山东省战时工作推行委员会第四次党委会决定：“各地行署主任常驻地区不设专署，由行署直接领导县。”“如行署临时移动则由行署主任或其他适当人员率领一部分工作人员留原地区督查工作；一般的专署(即非独立战争区)须兼理一个县。”在专署兼县方面，晋冀鲁豫边区政府指令太行行署：“第二专员公署兼理和西县政府工作，第四专员公署兼理平顺县政府工作，第五专员公署兼理涉县政府工作，第六专员公署兼理沙河县政府工作。”在晋冀鲁豫边区政府指示下，太岳区也根据自身地形特点决定：“路北三个专署各兼一个县，以深入一个县的工作推动各县。”“七专署兼屯留，八专署兼安泽，九专署兼棉上。”

三是缩。即尽量紧缩各机关机构和编制，以做到短小精干。以短小精干为原则，痛下决心缩小机构。如晋西北精简后，行署秘书处缩为秘书室，其所属之文书科、收发科合为文书科而各为一股；武装部之民兵、组训两科缩并为秘书室之下设机构——武委会，仅配置两名干事；银行贸易局会计、出纳、审计、营业四科缩并为营业科，税收、管理二科缩并为管理贸易科。晋察冀抗日根据地精简后，各专署组织机构科室设置有所缩小，如将民政与教育两科缩为民教科，将财政与实业两科缩为财实科。缩小编制、减少人员。如山东省战时工作推行委员会认为，“现行全省各级政权机关的编制极有重新整编之必要”，于是经该委员会第二十三次常务委员会会议通过了新的专员公署、县政府及区公所的编制表。在颁发精兵简政编制表的通知中，山东省战时工作推行委员会还明确指出，“自此次通知后，前以秘字第二十七号通知颁发的各级政府编制表即行作废，望各专署、各县府接到本通知及编制表后，于一星期内彻底缩编完竣”。此外，为了更好地实现合理地“缩”，并有效规避不良倾向，各地还提出了缩小编制、减少人员时应注意的事项：应主要着重于上层机关人员编制的减缩，并防止出现“单纯缩小事务人员(当然也应减少，因为事务人员过多正是官僚主义具体表现之一)”的倾向；要注意缩编后在职干部的情绪，鼓其热情，力求做到“一个人做两个人的事，做到兼职不误职”；在全面紧缩时要注意坚持“三三制”的原则，防止出现各级政府在执行“三三制”中的形式主义与打折扣现象，“战争愈严重，“三三制”的实行就愈加重要，在改变组织中要切实注意，必要时可以斟酌设正、副科长以资调剂，正、副以政治工作能力为标准，而不应以狭隘阶级观点为标准”。

四是并。即把某些工作上相同的机关或部门能合并的合并，能联合办公的联合办公，使工作不致重复，既减少了部门，又可收集中精力之效，几个机关伙食单位可以合并的也要尽量合并，以尽量减少事务人员。

合并相同性质的机关单位。1942年6月，晋西北行政公署根据简政原则，并为便利商民起见，将各地稽征局一律合并于贸易局内。1942年8月，又决定将西北农民银行、各级贸易局及税务稽征局3个单位合并编制。其后，为调整内部机构、减少开支、节省民力，又决定将畜牧第一场与农业试验场合并，工具制造厂与化学厂合并，实行合并后，除将人员减少外，所有各种生产计划仍按以前进行。同时，为了便利工作，使领导统一，晋西北行政公署还将财、粮两个工作部门合并，并着令建设处长兼银行贸易局长、将交通局归民教处领导，以提高工作效率，全面考虑问题。在此等做法下，晋西北抗日根据地精简后，行署民政、教育两处合一，财政、粮秣两处合一。民政处原为3个科，并为2个科；教育处原为3个科，并为1个科；粮秣处原为3个科，并为1个科；交通局原本身即分4个科，现与新华书店合并，仅为4个单位。

合并办公场所。为“统一市场货币、繁荣根据地市场、对敌加强经济斗争，排除法币、打击伪钞、巩固鲁钞、掌握物资”，晋冀鲁豫边区政府冀鲁豫行署于1943年3月29日决定工商局及银行建立联合办公制度，以便利工作上之开展，使工商局与银行均发挥更强大之力量，“提高工作效率并符合简政精神”。为了使各地能广泛执行此合署办公之指令，晋冀鲁豫边区政府冀鲁豫行署还下发了《为工商局及银行采取联合办公制由》的指示信，指令各专署、县府办事处各级工商局及各级银行负责人遵照执行。

合并伙房。将不同部门的伙房合并一处，以减少伙房数量。比如，忻县军、政、民机关团体为适应游击环境、节省开支、减轻民众负担，决定武委会、抗联、贸易局、交通局、公安局与县府合并伙食。

三、有的放矢紧缩脱产人员

紧缩脱产人员也是中共精简政权工作中的一项重要内容。随着抗日根据地政权建设的不断发展以及各项事务的不断增加，脱产人员日渐增多，并在无形中加重了根据地人民的负担。而各抗日根据地的民力能够供养的脱产人员是有限度的，据估算应在1%左右，即从正确的财政经济政策说来，脱产人员不能超过当地总人口的1%。这也就规定了紧缩脱产人员工作所应达到的目标。当然，抗日根据地脱产人员的精简并不是盲目进行的，而是遵循一定的标准和原则，即多减上层，少减下层；在上层精简中，多减杂务，少减干部；在村级精简中，增加不脱产的干部，减少脱产的干部。

一是因区划调整而减少脱产干部。比如，在太行区减少5个县，共减少县政府脱产干部136人；减少80个区，按旧编制每区10人，共减少800人；减少647个村，每村按2人算，共计减少1294人，按3人折2人算为862人。太行区因县、区、村区划之变更，共计减少脱产干部1898人。

二是因机构编制缩小而减少人员。比如，太行区第二次简政后，无论是专署一级、县级，还是区级与村级，编制人数均较简政前大为减少。首先，就专署一级而言，简政前，专署机关编制为87人(看守所、剧团不在内)，如加上看守所与剧团合计为124人；简政后编制最大者为70人(剧团取消，看守所在内)，共计减少54人。太行区6个专署合计共减少324人。其次，就县级而言，简政前，共有33个县，其中，甲等县9个共666人，乙等县13个共858人，丙等县11个共594人，各县总计2118人；简政后，甲等县8个共432人，乙等县9个共432人，丙等县7个共153人，游击县10个共153人，各县总计1323人，较简政前共计减少795人。再次，就区级而言，简政前，按旧编制每区10人，简政后，按新编制，根据地巩固区每区8人、游击区每区6人。如此，因编制缩小，各区总共可减少350人。最后，就村级而言，因编制之缩小共减少3885人，按3人折2人计算共合2590人(有些村干部不脱离生产)。以上专署、县府、区、村四级机关共计减少4059人。需要说明的是，为了更加符合实际，太行区在第三次精简中又将脱离生产的村干部大加缩减。比如，太行区一专署赞皇、临城、内邱、元氏、昔东、和东、平东、井陉等8县简政前脱离生产的村干部分别为166人、106人、48人、42人、93人、45人、90人、33人，共623人；简政后脱离生产的村干部则分别为79人、37人、25人、25人、56人、34人、57人、16人，共329人。简政后较简政前共减少294人，几近半数。

三是因机构合并、伙食合并而减少人员。比如，在晋西北抗日根据地，兴县贸易支局、稽征局与西北农民银行分行合并后，工作人员较前减少55%。又如，太行区简政后共减少2153人。其中，公安系统工作人员总人数由1736人减至1556人，共减少181人；工商管理系统(总务局在内)工作人员总人数由1267人减至840人，共减少427人；交通系统工作人员总人数由1084人减至650人，共减少434人；教育系统工作人员总人数由3010人减至1974人，共减少1036人。此外，太行区政府各厅除分别负责外，伙食事务完全合一，总人数由231人减至156人，共减少75人。

需要特别指出的是，在全面紧缩原则指导下，以脱产人员减少为纽带，华北抗日根据地的物力和财力大为节省，达到了简政的预期目的。伴随着脱产人员的大量减少，各地政权机构经费与公粮开支均大量节省。在太行区，单以减少人数最多的二专区(5个县)来说，减少了县干部30人、区干部56人、村干部108人、杂务人员63人，按县、区干部与杂务人员为全脱离生产，每人每年约600元计，村干部为半脱离生产，全年每人450元计，则至少可节省开支13.8万元。晋西北抗日根据地精简前后在干部、什员方面亦大为不同。以晋西北二专区为例：在干部层面，精简前原有772人，精简后留有378人，减少约50%；在办事人员层面，精简前原有867人，精简后留有373人，减少56%。在人员如此大力度紧缩下，晋西北二专区全年可节省公粮23.3328万公斤、经费2.9523万元。再以兴县为例，1943年简政后，无论是编制人数还是实有人数，均大为减少。就编制人数而言，简政后新编制较简政前的旧编制减少52%；就实有人数而言，简政后较简政前减少41%。如此，全年可节省经费本币(西北农民银行发行的货币，简称西农币)近50万元。

注释

①这方面的代表性成果主要有熊宇良的《陕甘宁边区的精兵简政》(《人文杂志》1981年第6期)，王敏启的《晋绥边区的精兵简政》(《晋阳学刊》1982年第4期)，张扬的《抗日战争时期陕甘宁边区的精兵简政》(《近代史研究》1983年第4期)，臧运祜的《关于“精兵简政”的再研究》(《中共党史研究》1994年第3期)，朱玉湘的《论抗日根据地的精兵简政》(《山东大学学报(哲学社会科学版)》1996年第3期)，张光远等人的《“精兵简政”与政权建设研究》(《延安大学学报(社会科学版)》2004年第6期)，张国茹的《精兵简政与陕甘宁边区的基层政权》(《延安大学学报(社会科学版)》2008年第5期)，把增强的《抗战时期中共精兵简政中的编余人员安置——以华北抗日根据地政权简政为中心》(《抗日战争研究》2013年第4期)，把增强的《华北抗日根据地精兵简政期间基层政权建设述论》(《中州学刊》2014年第11期)，等等。②晋察冀边区行政委员会：《关于民政部门贯彻简政的通知》(1944年5月15日)，河北省档案馆藏，档案号：579—1—189—1。③《晋冀鲁豫边区政府向边区临时参议会二次大会太行太岳会议的工作报告》(1942年9月20日)，河北省档案馆藏，档案号：576—1—11—1。④⑥《太岳行署简政工作报告》(1942年6月22日)，山西省档案馆藏，档案号：A71—2—21—1。⑤《晋西北二专区精兵简政初步总结报告》(1943年2月)，山西省档案馆藏，档案号：A99—1—4—1。⑦晋冀鲁豫边区政府：《太行二专署所属各县简政后基本情况统计表》(1942年2月24日)，山西省档案馆藏，档案号：A198—2—5—11。⑧晋冀鲁豫边区政府：《第四次简政初步实施方案》(1945年5月31日)，山西省档案馆藏，档案号：A198—2—42—1。⑨⑩太行一专署：《关于并村工作的指示》(1942年2月28日)，山西省档案馆藏，档案号：A65—1—4—8。毛铎：《精兵简政在晋冀鲁豫边区》，山西大学晋冀鲁豫边区史研究组：《晋冀鲁豫边区史料选编》第2辑，1980年内部印制，第159页。《山东战工会决议各级简政实施办法，分由各专员区试办推行》，《解放日报》1942年10月12日第2版。晋西北行署：《行署机关精兵简政总结》(1943年6月10日)，山西省档案馆藏，档案号：A88—1—10—1。《兴县精简点验完毕，工作效率与制度均有改进》，《抗战日报》1943年3月4日第2版。《北岳区改革村政机构，减少委员会数目》，《抗战日报》1942年4月18日第1版。晋冀鲁豫边区政府：《晋冀鲁豫边区政府指示简政中的重要决定的通令》(1942年2月15日)，山西省档案馆藏，档案号：A198—2—6—11。《山东省战时工作推行委员会关于颁发精兵简政编制表的通知》(1942年1月15日)，《山东革命历史档案资料选编》第8辑，山东人民出版社，1983年，第98页。晋冀鲁豫边区政府：《为适应战争改变各级政府机构的指示》(1942年7月20日)，河北省档案馆藏，档案号：576—1—17—4。《山东省战时工作推行委员会关于精兵简政的决定》(1942年2月7日)，《山东革命历史档案资料选编》第8辑，山东人民出版社，1983年，第156页。《社论：贯彻精兵简政》，《解放日报》1942年4月9日第1版。《贯彻精兵简政，稽征局并入贸易局》，《抗战日报》1942年6月16日第1版。《晋西北继续简政，调整财政金融等机构》，《解放日报》1942年8月22日第1版。《行署调整内部机构减少用支》，《抗战日报》1942年9月3日第2版。晋冀鲁豫边区政府、冀鲁豫行署：《指示信：为工商局及银行采取联合办公制由(工银字第一号)》(1943年3月29日)，河北省档案馆藏，档案号：159—1—30—1。《忻县机关团体实行合并伙食》，《抗战日报》1942年9月3日第2版。《社论：精兵简政》，《晋察冀日报》1942年1月13日第1版。《晋冀鲁豫边区政府向边区临时参议会二次大会太行太岳会议的工作报告》(1942年9月20日)，河北省档案馆藏，档案号：576—1—11—1。《太行一专署各县村级干部简政前后比较表》(1943年4月15日)，山西省档案馆藏，档案号：A65—1—4—24。《派好干部到下层去，各地实行精兵简政》，《抗战日报》1942年10月22日第2版。

责任编辑：南武