人才向基层一线流动的困境和对策*

吴山保 孙 恩

党的十八大报告提出，加大创新创业人才培养支持力度，引导人才向基层一线流动。党的十八届三中全会提出，要健全人才向基层、艰苦地区和岗位流动、在一线创业的激励机制。习近平总书记多次强调，我们比历史上任何时期都更加渴求人才，没有一支宏大的高素质人才队伍，全面建成小康社会的奋斗目标就难以顺利实现。①在当前“大众创业、万众创新”的背景下，社会各个部门和岗位对人才的需求量越来越大，人才的供求关系也不同程度地出现了失衡的状态。基层一线是经济建设和社会发展的主战场，对人才的需求更加迫切，但是对人才的吸引力和挽留力还远远不够，在很大程度上阻碍着经济社会的发展和全面小康的实现。因此，对人才向基层一线流动存在的问题和障碍进行研究，并提出有针对性的对策建议，具有重要而紧迫的现实意义。

一、引导人才向基层一线流动的现实意义

服务于基层的人才是人才队伍这座“金字塔”的基座，向下根植于人民群众的需要，向上支撑着国家机器的运转，基层人才的工作积极性、有效性和稳定性，对整座“金字塔”都有着决定性的影响。近年来，在推进人才向基层一线流动方面，很多地区做了大量工作，也积累了一些宝贵经验，对当地经济社会发展起到了积极的推动作用。总的来说，引导人才向基层一线流动具有以下几点重要意义。

首先，人才是基层发展的根本动力。人才资源是第一资源，人才资本是最大的资本，要实现跨越式发展，迫切需要强有力的人才支持。经济竞争表现为市场竞争、产品竞争，说到底是人才的竞争，而基层一线由于条件有限、信息相对闭塞，人才不能引进来，导致经济发展跟不上时代趋势，无法满足当地人民群众的需要。因此，抓好了基层人才工作，也就抓住了基层发展和全面小康的“牛鼻子”。其次，人才是科技创新的核心因素。基层的发展离不开企业的推动，企业的发展更离不开科学技术水平的提高。在科技创新日新月异的今天，科学技术已渗透到经济社会的各个领域，成为第一生产力。一支高素质、高能力的人才队伍是企业开展一系列技术创新、产业提升的基本保障和重要基础。最后，人才是改善民生的重要保障。保障和改善民生是满足人的基本生活条件的重要举措，也是经济社会发展的最终归宿和根本目的。民生的保障和改善需要大量的专门人才，引导更多的教育、卫生、文化、农业、社会工作等各方面人才投身到基层各项事业上来，有助于加强和改进基层社会管理，有利于不断改善民生、提高基层人民生活水平。

二、影响人才向基层一线流动的主要困境

基层一线的经济社会发展水平直接影响着人才流动的基本状况。总体来说，当前我国基层人才工作仍然存在着体制机制、工作环境、发展平台、思想观念等方面的障碍和问题。

1.质量不高，人才结构需进一步调整

首先，基层人才总量较少。从发展需求来讲，人才应该大量集中在基层，呈现出“金字塔”的结构，但是在实际当中，基层人才密度和人才质量均有待提高。以河南省新乡市为例，截止到2014年，该市人口总数560万人，其中各类人才总量仅45万人，远不能满足经济社会发展对于人才的需求。从人才向基层流动数量来看，据统计，近年来新乡市共计招聘大学生村干部3500名，目前仅剩下不足1000名；教育上每年派往基层支教人数只有500人左右、特岗教师600人左右；卫生上每年通过定向培养、“5111工程”支援基层卫生院的人数300人，专门人才队伍有所改善，但还远远不能满足基层的需求，人才供给量和需求量严重失衡。其次，人才质量相对较低。从学历上看，新乡市人才队伍整体学历不高，尤其是在基层一线、农村等艰苦地区和岗位上。以该市农村实用人才为例，中专以上学历的人才总量仅3100人，占实用人才总量的7％以下，高学历、高层次的人才更少。最后，人才结构不尽合理，人才分布不够均衡。传统的文化、教育、医疗、卫生领域专业技术人才较多，占人才总数的90％以上，而工商管理、规划评估、金融保险等与高新技术产业和现代企业管理相关的新兴高层次专业人才较为稀缺。②

2.体制不活，人才使用效率得不到充分发挥

首先，缺乏灵活性的用人机制直接导致人才的盲目流动，使得很多地方和岗位不能够及时吸纳新鲜血液，将一些愿意走向基层的人才拒之门外。其次，不科学的人才管理机制导致现有人才的能力得不到充分有效的发挥，直接影响了人才的工作热情和工作积极性，使人才无用武之地。最后，不健全的人才服务机制导致难以形成有效的服务体系，影响着人才长期服务于该岗位或地区的决心，或者不能够吸引人才向基层地区或岗位流动，导致人才到基层工作有顾虑或者人才最终流失。

3.环境不优，对人才的吸引力和挽留力不强

首先，基层的工作环境不优。对人才来说，有较好的创新创业平台和经费保障，才能实现自身价值，然而由于基层工作环境和条件待遇较差，导致年轻人才就业创业、工作调动时往往选择大城市或者知名企业，很少有人主动要求去那些经济比较落后的基层。其次，基层的生活环境不优。基层一线条件简陋，生活艰苦，文化教育氛围欠缺，人才子女能够接受优质教育的机会较少，导致人才引不进、留不住，产生了“孔雀东南飞”的现象。最后，基层政策环境不优。基层在人才引进、培养、使用等方面投入不足，相关部门的服务意识不强，为人才排忧解难的力度不够，致使许多人才不想来，来了也不想久留，成为共性的问题。

4.平台较少，人才发展空间有待提升

基层工作条件相对较差，许多地方的科研投入、技术开发和改造经费多年来没有增加甚至还有所减少，服务设备陈旧。由于缺乏干事创业的平台，人才作用难以充分发挥，导致人才难以“留得住、用得好”。此外，由于缺乏充分的发展空间，一些人才到了基层很难再走出来，特别是基层行政事业单位人员，大部分人都是一辈子换不了地方，导致人才不愿向基层流动。

5.观念不新，对人才的重视程度有待提高

首先，思想上不够重视。各级党委政府已经认识到人才的重要性，但是在具体工作中认为引进资金和项目才是看得见摸得着的政绩，可以直接转化为经济效益和社会效益，而人才的培养与开发费时费力，成效又不明显，在行动上难免一头重一头轻。其次，人才投入力度不够。由于基层整体财力有限，加之人才投入回报时间较长，导致基层对引进、培养人才方面的投入力度不够。最后，人才评价上存在偏差。社会上一些人（包括部分党政干部）对人才的理解存在一定偏见，总认为只有具备一定学历和职称的人员才是人才，而大量农村“土专家”和“田秀才”只能算作“能人”而已，忽视了本地实用技能人才的培养开发。

三、促进人才向基层一线流动的对策思考

1.创新体制机制，统筹基层人才队伍建设

体制机制更具根本性、基础性和全局性。人才体制机制创新，不能为创新而创新，更不能搞成“政绩工程”，关键是要强调基层一线人才工作链条要有连续性，避免出现碎片化现象。首先，创新人才培育开发机制。要以经济社会的切实需求为基础，创新培养模式，强化实践能力，完善职业教育保障机制，加强在职人员继续教育。一是调动现有人才的积极性和创造力，盘活人才存量，激发本土人才干事创业热情。二是加大培训力度，采取委派培训、学习考察、继续深造等多种形式开展学习培训，加快培育适合发展需要的专门人才，同时定制培养计划，完善基层一线人才培育机制。三是大力发展教育，通过教育培养人才的过程虽然漫长，但是不可或缺，教育好、培养好生长在基层一线的、积极上进的人才，可以避免人才“水土不服”，收到事半功倍的效果。

其次，创新人才科学评价机制。要建立以品德、能力、业绩为导向的科学的人才评价发现机制。一是以能力和贡献、业内和社会认可为导向，把创新能力和推动发展能力作为评价人才的标准，尊重人才禀赋和个性，对特殊人才采取特殊评价方式，把政治素质和思想道德纳入人才评价体系，确保各类人才“又红又专”。二是在人才使用晋升过程中，建立能上能下的机制，特别是党政干部选拔任用上，牢固树立德才兼备、以德为先用人标准和不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份的用人原则，更加注重实绩和基层工作经历，为在基层一线扎实工作、作出贡献的人才创造更好晋升机会，让基层成为成长成才的必经之地。

再次，创新人才流动配置机制。要建立规范统一、更加开放的人才市场，推进人才的公平竞争和自由流动，发挥市场配置人才资源的重要作用，提高人才的流动效率。用法治思维规范人才工作，通过法律保护知识产权，更好激发人才的工作积极性。通过改革完善政策，进一步消除人才流动中的限制，在身份、编制、人事关系和社会保障政策等方面进行倾斜，疏通各类人才之间的流动渠道。

最后，创新人才激励保障机制。要不断完善各类人才队伍的薪酬制度，健全人才激励机制，推行中长期激励措施和办法。一是坚持精神激励和物质奖励相结合，健全以政府为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系，改革各类人才奖项设置，提高奖励力度，大力表彰在基层一线经济社会发展中作出突出贡献的优秀人才，形成国家、社会和单位相结合的人才激励保障体系。二是综合运用股权、知识产权、财政扶持激励等新形式，同时完善鼓励优秀人才参政议政的政策措施，提高政治待遇，使在基层服务的人才真正能够“名利双收”，使各类人才“近悦远来”。

2.完善人才政策，打造基层人才集聚高地

首先，完善人才向基层一线流动的政策体系。一是围绕区域和基层经济社会发展目标，依托地域特色和产业优势，科学设计发展规划，引进服务产业发展需要的项目和人才。二是完善和落实人才政策，国家和地方科研项目、创新平台、人才计划应向基层一线倾斜，比如“千人计划”“万人计划”“三支一扶”“特岗计划”等重点人才项目。三是应注重人才柔性引进，可结合自身发展需要，在不接转人事关系的前提下，以顾问、兼职、讲学、咨询服务、科研项目攻关与技术合作等多种形式聘请高层次人才到基层服务。四是利用互联网技术和互联网思维构建人才流动渠道，通过政府网站、官方微博、微信等新技术、新媒体建立网络引才平台，同时简化各类手续办理程序，推行一站式服务，开辟引才绿色通道。

其次，建立人才投资优先保证的财税金融政策。各级党委政府要优先保证对人才发展的投入，优化财税政策，强化资金扶持。一是建立人才发展专项资金，将各项人才工作经费纳入财政预算体系，保障人才发展重大项目的实施，落实行政事业单位干部培训任务，提高企业职工培训经费的提取比例，鼓励支持企业和社会组织建立人才发展基金，同时通过税收、贴息等优惠政策引导社会、用人单位和个人多元化投资人才资源开发。二是加大财政转移支付力度，推广“天使基金”模式，优先投资创新创业人才开发项目，建立人才投入使用管理绩效考评制度，提高人才投入资金整体使用效益。三是制定完善投资保障政策，引导建立多层次、多渠道的人才开发投入机制，实现人才开发投入主体的多元化和市场化，为人才队伍建设提供保障。

最后，实施产学研合作培养人才政策。一是建立政府指导下的以企业为主体、市场为导向、多种形式的产学研战略联盟，实行“人才+项目”的培养模式，引导人才向基层流动。二是完善高校毕业生创业就业扶持政策，为高校毕业生到基层一线、艰苦地区和岗位就业创业创造条件、搭建平台，继续实施好大学生村干部、高校毕业生“三支一扶”“志愿服务贫困县”等计划，鼓励和引导高校毕业生到农村和中小企业服务就业。三是继续坚持和完善基层选拔制度，改进和加强科技副县长、博士服务团、科技副乡镇长、科技特派员等选派工作，逐步提高党政机关面向基层遴选公务员比例。按照“供需对接、双向选择”原则，成立“专家服务团”，赴基层开展规划指导、示范创建、技术支持、市场拓展、人才培养等服务，建立高等院校、科研院所科技人才团队帮助基层经济社会发展的长效机制。制定高校与地方之间互派挂职干部政策，实现校地“人才旋转”，推动校地、校企合作。

3.强化服务意识，营造良好人才发展环境

基层一线的条件是艰苦的、枯燥的，留住人才不仅要靠感情、待遇，更要不断强化服务意识、转变服务职能，创新服务方法，创造良好的社会生活环境和工作环境，筑巢引凤，凝聚人才到基层创新创业。首先，营造“大众创业、万众创新”的社会环境。弘扬创新精神，增强全民创新意识，培育创新创业文化，形成人人创新创业、尊重创新人才的良好氛围。充分发挥报纸、网络等媒体优势，大力宣传人才开发的相关政策措施和各类人才创新创业的先进事迹，大兴识才、爱才、敬才、用才之风，努力形成“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的良好氛围。

其次，营造待遇适当、无后顾之忧的生活环境。要大力改善和优化优秀人才成长成才的条件环境，着力解决因缺乏人文关怀而导致的人才进取心、主动性和成就感不足等问题，激励他们放手工作、做出实绩并给予应有的奖励。要提高人才的待遇，协调推进人才公寓建设，改善人才工作和生活条件。同时，积极主动、满腔热情地当好人才的“勤务员”，想方设法帮助解决人才的住房、就医、子女教育等问题，使各类人才无后顾之忧，使优秀人才变“孔雀东南飞”为“凤凰愿还巢”。

最后，营造干事创业、施展才华的工作环境。积极搭建吸引人才干事创业的平台载体，加大公共基础设施建设力度，围绕支柱产业和特色产业建立项目库，通过项目建设发挥人才作用，通过项目实施来吸引人才。围绕经济社会发展目标，加大科技和人才项目的融合推进力度，使人才能够在施展才华的同时不断迎接挑战、攻坚克难，为人才施展才华提供广阔舞台，使人才享有实现自身价值的自豪感、贡献社会的成就感、得到社会承认和尊重的荣誉感，使各类人才在基层不仅能够“落地生根”，更能够“开花结果”。

注释

①习近平：《在欧美同学会成立100周年庆祝大会的讲话》，《人民日报》2013年10月22日。②相关数据来源于中共新乡市委组织部统计分析。

［1］索延文.推进人才向中西部地区和基层一线流动问题研究［J］.党建研究，2015，（6）.

［2］中国人事科学研究院.引导人才向基层一线流动的激励政策需优化完善［J］.中国人才，2015，（7）.

［3］宁夏回族自治区党委组织部党建所.推进人才向西部地区和基层一线流动问题研究［J］.共产党人，2015，（9）.

［4］张文宝，吴鸿雁，徐凤林，李杰.引导人才向基层流动政策研究［J］.安徽行政学院学报，2014，（6）.

［5］刘京州，郝银，侯平甫.破解基层“人才荒”的出路［J］.人才资源开发，2006，（10）.

［6］杨宏伟.如何加强基层人才队伍的建设［J］.科技资讯，2010，（25）.