地方人大全体会议制度及其完善 *

【当代政治】

地方人大全体会议制度及其完善*

黄 小 钫

摘要：作为人民代表大会代表集体行权履职的唯一平台，全体会议在我国人民代表大会制度中具有重要的地位和作用。然而，有关地方人大全体会议的规定还比较简单，仅涉及全体会议的召开程序、主要内容和基本职责等方面，在其他方面则主要依赖于地方性法规进行规范。正是由于法律规定的不足和全体会议制度自身的不完善，导致全体会议的实际运行与制度规范之间存在一定的差距，影响了地方人大全体会议的质量。基于此，不仅要健全相关法律法规，而且要完善相关制度，为人大代表集体履行职权提供充足的法律依据和坚实的制度保障。

关键词：地方；人民代表大会；全体会议；制度建设

中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)11-0011-05

收稿日期：2015-07-28

作者简介：黄小钫，男，中共北京市委党校政治学教研部副教授(北京100044)，中共中央编译局世界发展战略研究部博士后流动站研究人员(北京100032)。

提高人民代表大会(以下简称人大)代表依法履职能力，巩固人民代表大会的政治地位，需要充分发挥人民代表大会全体会议(以下简称全体会议)的平台作用，不断加强全体会议的法规制度体系建设。然而，检索有关地方人大会议制度研究的学术文献，大部分成果是泛泛地探讨如何改革和完善地方人大会议制度的对策性研究，专门对地方人大全体会议制度进行学理层面的研究尚属空白。基于此，本文将在梳理有关地方人大全体会议制度的法律规定的基础上，概括和分析地方人大全体会议制度的主要内容及其运行情况，并针对有关法律规定的缺失及该制度运行过程中存在的问题提出若干对策性建议，以期改进地方人大全体会议的工作。

一、地方人大全体会议的制度规范及其缺失

迄今为止，关于全体会议的规定主要包括三个方面的内容。一是关于罢免案。2004年10月第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改并通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)规定：被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见；向县级以上的地方各级人民代表大会提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会；等等。①2010年3月第十一届全国人民代表大会第三次会议修改并通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第四十八条也作出类似的规定，即被提出罢免的代表有权在主席团会议和全体会议上提出申辩意见，罢免案经会议审议后，由主席团提请全体会议表决。②二是关于质询案。《地方组织法》规定：“质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。”③三是关于特定问题的调查委员会。《地方组织法》规定：“主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。”④显然，这些规定还不够全面，对全体会议的组织者、主要内容、工作原则等等，都没有作出规定，不能适应地方人大全体会议制度化的要求。2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议修改并通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)第八条规定：“代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入会议议程的各项议案和报告。”⑤这意味着：参加全体会议既是代表的权利也是其义务。

*基金项目：国家社会科学基金青年项目“西方政治代表理论研究及其启示”(13CZZ011)；北京市哲学社会科学规划项目“区县人民代表大会行使法定职权的状况研究”(08BaKD057)。

令人可喜的是，各省市出台的人民代表大会议事规则对全体会议作了更细致的规范。概括起来主要有以下几个方面的内容：一是明确人民代表大会会议举行时须召开全体会议，并由大会会议主席团第一次会议推选若干主席团成员担任执行主席主持大会期间各次全体会议。二是明确全体会议的主要内容，包括听取本级人大常委会工作报告、本级“一府两院”工作报告、关于列入会议议程的议案或者法规草案的说明、各代表团审议各项工作报告情况、有关报告修改情况的说明以及计划和预算审查的报告等。三是明确全体会议可以安排代表发言，并规定代表发言的次数及其时间、申请和确认发言的程序、发言的人数及其顺序、发言的形式及其内容要求以及对代表发言的免责权等内容。不过，从各地人大议事规则来看，全体会议的发言制度并非是硬性要求，大部分都是规定主席团根据需要或代表意见进行，因而该规定并没有得到完全落实。四是明确全体会议设立旁听席，并规定旁听的申请条件、程序、范围、权利和义务等。五是明确全体会议表决通过的内容及其程序、表决的原则及其形式、对表决权的保障等。其中，表决通过的内容包括关于工作报告和有关议案的决议草案、关于国民经济和社会发展计划的决议草案、关于财政预算及预算执行情况的决议草案、列入会议议程的议案或法规案、罢免案、会议会期的缩短或延长、调查委员会组成人员、专门委员会组成人员等；表决的程序是经由大会审议后再由主席团提请全体会议表决通过；表决通过的原则是全体代表的过半数；表决通过的方式包括投票、按表决器、举手或其他，由主席团决定；代表的表决权不受法律追究。六是明确全体会议决定的内容及程序。包括在大会审议中发现有重大问题的议案、辞职请求、部分人员的罢免案、组织关于特定问题的调查委员会、举行秘密会议等，均由大会会议主席团提请大会全体会议作出决定。七是明确全体会议的选举程序和规则。包括正式候选人在选举前须与代表见面；选举可以实行预选；选举实行无记名投票，并设秘密写票处；选举结果当场公布；等等。

总体看来，虽然现行法律法规对全体会议作了许多规定，但还存在一些缺憾。一是对全体会议的性质及其地位缺乏明确规定。虽然对全体会议的各项职权及其行使程序作出规范，但对全体会议自身的相关内容，包括全体会议的组织结构、运行程序以及同其他会议形式的关系等方面的规定，基本上还是空白，造成全体会议的一些职权难以落到实处。二是对全体会议的代表及列席人员的缺席缺乏监督措施。依照法律规定，出席人民代表大会会议是代表的一项权利和义务，代表若无故缺席两次本级人民代表大会会议，其代表资格将终止。但从实际情况来看，由于全体会议主要是一些程序性的内容，使得一些代表对全体会议缺乏足够的重视，因而缺席现象较为普遍。而对于那些缺席的代表和列席人员，大部分地方人大的做法只是作内部统计，仅有少数地方将缺席的名单经由媒体公之于众，使得对代表的监督缺乏足够的力度和强度，影响了全体会议的权威性和公信力。三是对全体会议的时间和次数缺乏具体的要求，影响了全体会议的成效。

二、地方人大全体会议的基本内容及其运行状况

1.全体会议的工作任务

全体会议作为地方国家权力机关履行法定职权的组织载体，担负着重要的工作任务。一般而言，地方人大举行的常规年会的各次全体会议的工作任务主要包括三项内容：一是听取本级人大常委会、“一府两院”的工作报告以及关于议案审查情况的工作报告；审查本级人民政府关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况、关于本级人民政府财政预算及预算执行情况的报告。二是表决通过各项工作报告决议。三是组织代表大会发言。其中，前两项属于“必选项目”或者说“常规选项”；“组织大会发言”则是一个“可选项目”。虽然地方人大出台的议事规则规定可以组织代表大会发言，但在实践中，却鲜有县级以上人民代表大会举行会议时组织代表在全体会议上进行发言的做法，反而是一些基层人大作了大胆地探索和实践。“自1984年海淀区八届人大三次会议起，代表大会发言成为海淀区人代会的一项会议制度。大会每次专门安排半天时间给代表在大会上发言，发言的代表由代表自愿报名经各代表团推选产生，原则上每个团推荐2名，代表也可以直接向大会自愿报名发言,一般发言总人数在25人左右，发言时间规定每人6—8分钟。发言代表都准备详细的书面材料，就各自关心的问题自选题目在大会上发表意见和建议。”⑥若在换届选举年，全体会议的工作任务还包括：表决通过选举办法、总监票人、副总监票人和监票人名单；投票选举产生本级人大常委会的组成人员、本级人民政府领导人员、本级人民法院院长、本级人民检察院检察长、上一级人民代表大会代表；表决通过本级人大专门委员会组成人员的人选；确认投票选举的结果；新当选的本级人大常委会主任、本级人民政府领导成员、本级人民法院院长和人民检察院检察长与代表见面；等等。

2.全体会议的基本功能

全体会议作为人大代表集体行使职权的最主要场所，其功能主要表现为以下几个方面：一是信息交流与沟通功能。“知情知政权”是代表的一项法定权利，是其依法有效履行职权的基础。除了通过调研、座谈、视察及执法检查等方式获得信息之外，代表出席全体会议并听取各项工作报告也是一条重要渠道。期间，既可以了解本级人大常委会、人民政府、人民法院和人民检察院过去一年所取得的成就和存在的不足等基本工作情况，也可以知晓这些机关未来一年的工作目标和任务，以便安排好各项工作。二是监督功能。表现在两个方面：一方面是人大代表的监督，即通过听取和审议各项工作报告，并在表决各项报告决议的过程中投赞成票、反对票或弃权票，代表可以对本级人大常委会、“一府两院”的工作进行监督。另一方面是列席和旁听人员对地方国家权力机关及其组成人员的监督，即通过列席和旁听全体会议，既可以了解人大通过的法规和作出的决定、决议，也可以知悉人大代表的出勤情况，并对其履职情况进行监督。三是政治参与功能。人大制度是公民有序政治参与的制度保障和根本途径。全体会议作为人大制度的重要组成部分，是地方国家权力机关依法决定本行政区域内各方面工作中重大事项的主要场所，影响到本行政区域内的每一个公民。旁听或列席全体会议，可以直接了解地方国家权力机关通过的法规和作出的决定、决议，然后在实际工作生活中贯彻和实施，这个过程实际上就是公民有序政治参与的表现。四是人大制度知识传播功能。全体会议是宣传人民代表大会制度的重要窗口，是列席及旁听人员学习、认识和了解人大制度的重要场所。通过旁听和列席全体会议，可以直接观察到人大代表的履职行为和人大制度的运行过程，包括讨论、投票、计票和唱票等程序，切身感受到人大制度的政治地位和作用，增强民主法治意识。

3.全体会议的出席率

参加本级人民代表大会既是代表享有的一项法定权利也是其应尽的一项法定义务，是衡量人大代表履职能力的一项重要标准。虽然现行法律对此作出了明确要求，但从实际情况来看，代表出席率不高却是不争的事实，这不仅影响地方人代会的会议质量，还有损地方国家权力机关的政治地位和形象。目前，《地方组织法》《代表法》等法律均未规定地方人大举行会议时须多少位代表出席才能举行，反倒是大部分省级人大制定的人民代表大会议事规则都要求：只有2/3以上的代表出席，本级人民代表大会会议始得举行。也就是说，地方人大举行会议时至少需要有66.7%的代表出席，否则会议便是无效的。据此而言，地方人大举行会议时的代表出席率基本上能够达到这个规定。但是，如果仅满足于70%左右的代表出席会议，这显然与地方人大作为地方国家权力机关的地位是不相符的。基于人大代表的兼职性，人大代表的出席率很难达到100%，但至少应该达到90%以上，这样才能充分体现和发挥地方人大的地位和作用。以北京市海淀区第十四届人大为例，前后举行了25次全体会议，由于第二次会议的3次全体会议出席率没有查到，因此，从已查到的22次全体会议中进行统计可知，有6次全体会议的代表出席率达到90%以上，约占全体会议次数的27.2%，最高的一次有410名代表出席，出席率达到99.5%；⑦有8次全体会议的代表出席率在80%—90%之间，约占全体会议次数的36.4%；还有8次全体会议的代表出席率在70%—80%之间，约占全体会议次数的36.4%，最低的一次全体会议只有298名代表出席，出席率为72.3%。⑧

4.全体会议的次数和时间

地方人大在每次人代会会议期间具体需要召开几次全体会议以及安排多少时间，主要取决于每次人代会会议的工作安排。一般而言，每届人大第一次会议的全体会议的次数和时间会比较多，因为第一次会议涉及到换届选举事项，而其他几次会议作为常规的年度例会，期间全体会议的次数和时间相对较少，主要事项就是听取“一府两院”工作报告。从具体实践来看，全国各地的情况不一。例如，北京市海淀区第十四届人大第一次至第六次会议期间，共召开了25次全体会议，用时57.5小时。其中，第一次会议安排了5次全体会议，用时13小时，这是全体会议次数和时间最多的一次；⑨第二次会议安排了3次全体会议，用时3.5小时，是全体会议次数和时间最少的一次会议。⑩同全国其他省份的区县人大相比，北京海淀区人大所安排的全体会议的次数和时间相对比较多，主要是因为每次会议都要举行一次大会发言——这被誉为海淀区人大“老五篇”中的“第一篇”。

三、改进地方人大全体会议工作的思考与建议

1.健全代表请假制度

《代表法》第七条规定：“代表应当按时出席本级人民代表大会会议。代表因健康等特殊原因不能出席会议的，应当按照规定请假。”但是，代表应当按照哪些规定请假，法律没有作出明确规定。虽然一些地方人大出台的《代表法》实施办法或人民代表大会议事规则等地方性法规细化了代表请假的程序，但对代表缺席原因的规定，即“因健康等特殊原因不能出席会议”，与《代表法》的相关规定一样，并没有详细列举可以请假的事由。可见，人大代表除非因病需要请假，其他公务活动一律不得作为请假的理由。因此，为规范代表请假程序，明确代表请假事由，可以考虑出台一部人民代表大会会议请假制度。一是规定包括出席大会全体会议和代表团全体会议在内的人民代表大会会议是人大代表的一项法定权利和义务，列席包括大会全体会议和代表团全体会议在内的人民代表大会会议也是法定列席人员的一项法定权利和义务。二是规定会议举行前代表和列席人员请假缺席人民代表大会会议的程序，包括请假的时间要求、请假的主体、请假的形式、请假事由的审核、请假的批准等内容。三是规定会议期间代表和列席人员请假缺席人民代表大会会议的程序，并明确规定代表团团长和副团长原则上不得请假。四是规定对请假未获批准的处罚措施，如未经批准缺席的按旷会处理。

2.完善对缺席代表的通报制度

“按时出席人民代表大会会议”既是人大代表的一项法定权利，也是人大代表应尽的一项义务。原选区选民或者原选举单位有权知道自己选举的人大代表是否出席了人民代表大会。因为无故缺席人民代表大会会议，不仅仅是对其个人代表权利的放弃，更重要的是对人民当家作主权利的漠视，辜负了原选区选民或者原选举单位的期望和信任。《代表法》曾规定“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”代表，其代表资格终止。但对于未经批准一次不出席本级人大会议的代表如何处理，法律没有进行规定。众所周知，人民代表大会每届任期五年，代表一届任期须参加五次本级人大会议，如果无故缺席一次，也就意味着代表有25%的时间没有履职。因此，对于缺席的人大代表，一方面，必须对缺席代表的具体人数及其姓名、缺席的原因(因公、因私、因病或其他原因)以及所属代表团通过官方媒体和人大网站向全社会进行通报，尤其是要向代表所属的原选区选民或者原选举单位以及代表工作单位进行通报；另一方面，应进一步细化对无故缺席代表的监督和惩罚措施，如要求其向本级人民代表大会主席团、原选区选民或者原选举单位作出书面检查说明。

3.建立和落实全体会议代表发言制度

《地方组织法》和《代表法》均规定，代表在人民代表大会各种会议上的发言不受法律追究，这自然包括在全体会议上的发言。除此之外，这些法律没有涉及代表发言制度的其他内容，包括是否组织全体会议代表发言也没有明确要求。当然，绝大部分地方人大在制定本级人民代表大会议事规则时都仿照了全国人大议事规则的规定，对代表在全体会议上发言的次数及各次时间、发言的形式及内容要求、发言的申请及确定程序等内容进行了细化。实践证明，组织和安排代表在全体会议上发言，不仅有助于促进代表们的交流与沟通，提高审议质量和深度，还可以节省会议时间和减轻会务工作人员的负担。基于此，首先，要在《地方组织法》中明确规定全体会议可以组织代表发言，包括代表发言的次数及其时间、发言的形式和发言的程序等内容。其次，在不压缩人大代表规模的前提下，可以适度增加1—2次全体会议，专门组织代表在全体会议上就审议的各项工作报告作发言。最后，在现行人民代表大会全体会议次数不变的前提下，调整全体会议的内容，即提前把各项工作报告印发给人大代表，让他们进行研究或到选民中征求意见，然后在大会正式举行之后，组织代表在全体会议上围绕各项工作报告作发言。

4.改进全体会议的旁听制度

旁听是公民有序参与政治生活的一种渠道。然而，《地方组织法》并未对地方人民代表大会举行会议时是否设立旁听席作出明确要求，由此造成各地人大对旁听制度的规定不尽相同。其中，广东省是唯一对公民旁听制度进行了细化的省份，而其他省级人大都是规定根据需要全体会议可以设立旁听席。不同的是：甘肃、上海等地规定旁听办法由本级人大常委会另行规定；贵州、西藏等地规定旁听办法由大会秘书处制定。笔者从中国法律法规数据系统中检索获知，截至目前，我国省级人大中仅安徽省人大出台了人大及其常委会会议旁听办法，另外有部分省份实施了公民旁听省级人大常委会会议办法。也就是说，虽然各省的人大议事规则规定了全体会议可以设立旁听席并另行制定旁听办法，但是，绝大多数省份并没有落实这一条款的内容。在实践中，一些地方人大在召开人代会会议前会通过媒体发布关于公民旁听人代会会议的公告，但实际效果并不明显。因此，当务之急是制定一部公民旁听人民代表大会会议的地方性法规，其中，需要对公民的旁听资格和条件、公民旁听的人数及范围、公民申请旁听的程序、旁听公民的权利和义务、批准公民旁听的主体等基本内容作出规定，为公民旁听人民代表大会会议提供具体明确的法律依据。

5.探索建立全体会议辩论制度

辩论制度是西方议会制度的重要组成部分，“一切议会制(这里指的是与社团代表或等级制相对立的现代议会)的特点在于，立法来自意见冲突(而非来自利益之争)。辩论需要以共同信念为前提，需要有被人说服的意愿，需要独立于党派关系和摆脱私利。”我国各级人大全体会议的工作任务主要是代表听取各项工作报告，然后由各个代表团分散进行审议，在审议的过程中，偶尔也有一些争论，但这和辩论是两回事。虽然地方人大出台的议事规则都规定全体会议可以有代表发言，但发言同样不同于辩论，且这一条款在实践中基本上形同虚设。国外议会实践证明：议员辩论能够充分发现和纠正法律草案或政府政策的缺点和弊端，提高法律的科学性与合理性，使制定的法律更加完备和出台的政策更加切合实际。对此，周恩来曾明确表示：“将来在大会上也可以辩论。就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学，那是剥削阶级专政的制度，但是，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面发现问题。换句话说，就是允许唱‘对台戏’，当然这是社会主义的‘戏’。我们共产党人相信真理越辩越清楚。我们共产党人要有勇气面对真实，面对错误，有错误就不怕揭露，就勇于承认和改正。”虽然周恩来谈的“辩论制度”类似于质询制度，而不是西方议会中的辩论制度，但是，西方议会辩论制度中的一些做法还是可以借鉴的。然而，我国的人大制度尽管已经运行了60多年，但基本没有代表辩论的实践，甚至连代表质询也很少。不过，从实践来看，实行人大代表辩论不仅有助于代表们对议题开展深度审议，而且有助于充分发扬民主。因此，建立人大代表辩论制度不仅可行，而且很有必要。

注释

①③④《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，《人民日报》2004年11月10日。②《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，《人民日报》2010年3月15日。⑤《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，《人民日报》2010年11月2日。⑥王维国：《“广东人大现象”与“海淀人大现象”比较》，《人大研究》2006年第5期。⑦⑨海淀区人民代表大会常务委员会：《海淀区第十四届人代会第一次会议文件汇编》，内部资料，2006年，第314、300—308页。⑧海淀区人民代表大会常务委员会：《海淀区第十四届人代会第三次会议文件汇编》，内部资料，2008年，第193页。⑩海淀区人民代表大会常务委员会：《海淀区第十四届人代会第二次会议文件汇编》，内部资料，2007年，第46—49页。[德]卡尔·施米特：《政治的浪漫派》，冯克利、刘锋译，上海人民出版社，2004年，第162页。《周恩来选集》(下)，人民出版社，1984年，第208页。

责任编辑：浩淼南武