中国大气污染之战：阋墙之争

■文、图/梁英振 译/赵东阳

中国大气污染之战：阋墙之争

■文、图/梁英振 译/赵东阳

The war on air pollution in China

面对笼罩全国的、特别是由PM2.5带来的空气污染问题，国家最高领导人已经向“空气污染”宣战。中央政府官员、各级政府的环保机构以及各工业排放源都争相行动以期打赢这场战争。然而，在准备过程中我们依然面临一个简单的问题——究竟谁才是这场战争的“敌人”？

引言

在过去的几年里，中国的空气污染问题——特别是极高的PM2.5污染水平，吸引了全世界的关注。严重的空气污染导致了旅游业下降、向外移民的持续增长，并且有研究显示，这也使得居民的发病率和死亡率增加。

北京作为中国的首都，由于经历了有史以来最为严重的PM2.5污染，中央政府对于空气污染的反应也变得迅速而坚决。2013年3月18日的《中国日报》发表了一篇题为“铁拳治污的承诺”，这源于李克强总理在3月17日的宣言中使用了“铁拳”一词表明了政府解决污染问题的强烈愿望。2014年3月4日，李克强总理在全国人民代表大会上向3000名代表声明：“我们将坚决向污染宣战！”

将治理空气污染比喻为一场战争，中央政府强调要推动重污染燃煤电厂的清洁化，减少并淘汰几百万高污染排放车辆，关闭或迁移成千上万的高污染工业源。这些做法会带领我们赢得这场战争吗？还是能够给我们带来未来漫长战争之路上的第一场胜利？

在中国的大气污染之战中，“向谁宣战”这个问题非常重要。有些“敌人”确是显见的，如前所述，高污染汽车、工业源和燃煤发电厂等。但更多的“敌人”不是那么显而易见，但却可能同等重要。毫无疑问，中国恶劣的空气污染问题将严重影响到整体经济、公共健康和民众对政府处理这个关键问题的信心。而政府是否能在这场战役中充分认识到谁是“敌人”至关重要。

PM2.5控制的复杂性

PM2.5的控制和管理十分复杂。不同于大多数污染物，如臭氧、二氧化硫、氮氧化物和氨气是些单质或者几种特定的化合物，而PM2.5是由几百种大小、成分和化学态各异的化合物混合而成的。它们有着数百万的污染源，既有自然源，也有人为源，在一天的每时每刻都按照不同的频率生成着，有时是偶然的，有时是间歇的，有时是连续的。PM2.5综合监测数据的缺乏使得我们不能对其来源有更深入的了解，也无从知晓最佳的控制策略。

一次源和二次源

下文中图1和图2说明了PM2.5是如何通过两种方式释放到大气中的。直接的PM2.5排放可能来自于不同燃烧过程中的废气排放，如工厂、小汽车、公交车、拖拉机等。间接的二次源主要是在一定的光照和水蒸气的条件下由VOC、NOx、氨气和二氧化硫生成的。

根据不同地方的排放源、主要的工业源位置，其排放情况也不一样，进而造成了严重程度不一的各类问题。最有可能导致高度不确定性的原因至少有两个：（1）中小型排放源由于难以量化，通常都被少算了；（2）自然源由于其本身的特质而难以量化，尽管其排放可能很显著，但却被忽视了。

形形色色的排放源

像北京、上海和广州这样的大城市，PM2.5的来源可谓包罗万象。最大、最明显、也是最容易理解的就是电厂、化工厂及相关行业、大型或中型的工业生产活动、小汽车、公交车、卡车、火车、飞机和摩托车等。同时也有其他很多的PM2.5排放源常被忽视或者注意甚少。容易被忽视的排放源有：餐馆、面包店、加油站、干洗店和修车店、建筑施工、露天燃烧、烟民、清路机等。城市生活中许多正常行为都会成为PM2.5的一次源或二次源。总而言之，如果想要降低PM2.5的污染水平，就必须对所有排放源进行控制和削减。

长距离传输

图1 PM2.5一次排放源

图2 PM2.5二次排放源

那些复杂而分散的PM2.5污染源会由于地理位置和气象条件变得更为复杂。例如，北京的北边和西边被群山围绕，这使得污染物的滞留时间延长，或者像漏斗一样聚集起来吹向下游城区。2014年2月，中国日报报道了“中国雾霾最严重的10个城市”。这些城市都经历过PM2.5爆表的污染，但是，它们却有着不同的人口数量、交通状况、经济水平和城市面积。它们的人口数量下至仅有300万人口的秦皇岛，上至超过2000万人口的北京。

科学家将这些城市整体视为一个区域性的污染问题。臭氧和PM2.5是由其前体物VOC、NOx和SOA（二次有机气溶胶）混合反应形成的，并可以在几天内传输到几百公里开外的地方。例如，河北秦皇岛的工业源可以在第二天就形成河南安阳PM2.5的污染。北京早晨的污染物可能会导致邢台晚上的PM2.5污染。

法律规定、制度安排和资源投入

无论何时出现问题，人们总是下意识地寻找需要为此承担责任的人。如果农村的空气本来干净纯洁，而大工业园区的生产过程造成了空气污染，那么找出弄脏空气的罪魁祸首十分容易。但不幸的是，由于PM2.5有无数排放源，因此其源解析十分困难。市民指责电厂和工业，工业会指向小汽车和公交车，地方政府又说建筑施工和餐馆烧烤等需要为此负责……这场争论永无休止。

不清晰的法律规定

在美国1970年的《清洁空气法》及其后续修正案中均规定了公众享有清洁空气的合法权利。但中国没有清晰的法律法规，只是通过了一个目标远大却模糊不清的立法。

在1970年《清洁空气法》浩如烟海的规定中，有4条规定是推动全国空气不断清洁的关键：

（1) 建立基于健康的国家环境空气质量标准（NAAQS）。EPA基于健康效应和流行病学的研究成果制定了空气质量标准以保护公众健康。《清洁空气法》的根本目标就在于保障公民健康呼吸的权利。因此，EPA制定了PM2.5空气质量标准，旨在保护公众免受危害，包括小孩和老人。

（2) 要求各州准备各自的行动方案（SIP）以达到NAAQS的标准。SIP的关键之处在于：对一些强制控制措施进行了明确的规定，同时还需要证明SIP的目标以何种方式实现、并在何时能够达到NAAQS的要求。

（3) 在SIP中设置实现NAAQS的固定期限。SIP要求包括每一项控制措施实施的具体时间点，谁负责执行这些措施以及最终能够实现的减排量是多少等。总之，SIP要求展示出所有的措施是如何减排足够的污染物排放以在特定限期之内达到NAAQS规定的标准。

（4) 允许公民诉讼并督促SIP的执行。从地方到联邦的各级政府要对SIP中各种措施的有效执行负责。大多数情况下，限期很紧，执行起来相当紧迫。如果各级政府太慢或无法恪尽职守，《清洁空气法》规定公民有权对政府提起诉讼以确保他们能履行职责。

鉴于1970年《清洁空气法》的严格要求，全美各地区在上世纪70年代初就开始准备SIP。几年后，SIP顺利实施并且为今后的空气质量控制策略奠定了基础。

自1970年至今，《清洁空气法》几经修正，如1977年和1990年的《清洁空气法案修正案》。尽管某些期限和要求被重新规定并且增加了一定的灵活度以反映和调节美国各地在空气质量方面的巨大差异，但其中唯一不变的是达到NAAQS的要求和SIP中保障公民提起诉讼以确保政府恪尽职守的规定。

事实上，NAAQS也经历了一个不断修订的过程，从1971年至今总计调整的次数多达6次。标准修订的原因既有基于最新的最佳可行技术使得污染物减排更加高效，也有因为最新的科学研究揭示的某些污染物对人体健康的危害。美国还规定，对于《污染物减排实施计划》中提到的措施，都要求分析其成本、评估其技术效果和可执行性，且要制定详细的执行计划。美国这种基于最新科学成果和技术进步而进行动态调整的公共政策制定方式，确保了空气污染控制能够与时俱进，并且高效可行。

中国的空气污染之战也需要因地制宜的规划,以在固定期限内实现具体的空气质量标准。此外，地方政府需要执行强有力的法规，要求实施本地的空气质量计划。这样一来，就需要更多的人力、设备和培训。

不充分的制度安排

目前，中国政府对区域性PM2.5污染问题的应对还远远不够。如果北京几百万辆机动车是廊坊、保定、邢台、安阳的污染来源，那么这些受影响城市能做些什么呢？加州的几个例子将说明需要什么样的制度安排来管理区域性的空气污染问题。

图3 BAAQMD下的9个郡

Four Country Jurisdiction of South Coast AQMD

图4 SCAQMD下的4个郡

在上世纪40年代后期，加州理工学院的生物化学家A.J.Haagen-Smit博士揭示了雾霾形成臭氧的机制。在此机制下，科学家发现空气污染可以轻而易举地突破地区行政界限。因此，1955年，加州湾空气污染控制区（BAAQMD）成立。他们的第一个空气污染削减目标是针对废弃物的露天焚烧。时至今日，湾区空气污染控制区已经包括了9个郡，大约100个城市，将近18000平方公里，覆盖的人口超过700万。有趣的是，旧金山市和旧金山郡仅占了其中10%的人口和不到1%的土地，只有约121平方公里。

多年来，洛杉矶被称为美国的“雾都”。巨大的人口和城市规模驱使其在1947年成立了洛杉矶空气污染控制区。二十年后，认识到洛杉矶更大范围的区域性空气污染问题后，南海岸空气质量管理区（SCAQMD）成立。SCAQMD覆盖了4个郡，163个城市，覆盖27000平方公里的城市面积以及超过1680万的人口（其中有一半在加州）。

在上世纪70至90年代，最严重的空气质量问题发生在洛杉矶和旧金山地区。然而，90年代时，严重的空气质量问题，如臭氧和颗粒物，越来越多地发生在乡村地带，主要在圣华金河谷的农业地区。令人费解的原因有几个：（1）这些地区并没有大规模的人口；（2）几乎没有污染行业；（3）这些地方主要的经济活动就是农业。然而偶尔，其空气污染状况却远远超过城市。科学研究表明，这些污染源自中央谷地典型的气象条件和污染物的区域输送过程。认识到中央谷地大规模的空气污染后，涵括8郡的圣华金河谷空气污染控制区（SJVAPCD）于1992年成立。根据2010年美国人口普查局数据，SJVAPCD人口略多于400万，分布在超过70000平方公里的土地上。和SCAQMD相比，中央谷地只有不到四分之一的人口，其土地面积却是SCAQMD的2.5倍以上。但如今，却时常遭受着比洛杉矶地区更为严重的臭氧和PM2.5污染。

正如战争一样，最后通常是由步兵夺取胜利。空气污染之战需要每一个当地城市、乡镇和村庄的参与。

SJVAPCD估计有30%的污染物是从其他地方传输而来的，比如北部的旧金山海湾地区和萨克拉门托河谷地区，南部的南海岸地区。此外，“越来越多的研究提供了明确的证据表明，跨界臭氧在过去的几十年里有了较大提高，这偶尔会造成严重的后果，在某些案例中，几乎连续不断地贡献于美国西部的臭氧水平提高。”

管理区域性大气污染问题最为有效的办法就是制定空气质量控制区。在局地污染的问题中，当地政府就足以解决问题。但对于更大规模的区域性问题而言，比如臭氧和PM2.5等，成立一个区域性的管理机构才是管理和解决问题的最佳途径。中国需要考虑新的制度安排以解决大区域下复杂的臭氧和PM2.5的控制问题。

不足够的资源投入

在许多国家，国防预算是各部门中的大头。简而言之，要想赢得战争或者保家卫国，就需要有军队、设备、供给和作战计划。空气污染之战也是如此——环境卫士、设备、供给和空气质量计划。加州多年来进行的空气污染之战已经在全部的设备、作战计划上进行了大量投资。即使今天，为了实现更为清洁的空气，对于这些资源的投资也一如既往。

美国有EPA进行政策监督和通过清洁空气的国家法律。中国有相似角色的环保部（MEP）去引导国家实现清洁空气目标。战争需要高水平的政策和目标，清晰的愿景固然重要，但如果没有相应的投入，梦想永远都只是梦想。

表1 2015年加州几个空气质量控制机构预算汇总

表1列出了2015年加州空气资源委员会（CARB）和其他三个前文介绍过的区域空气控制机构BAAQMD、SCAQMD和SJVAPCD的预算。最有效的空气污染控制机构总是当地的。正如战争一样，最后通常是由步兵夺取胜利。空气污染之战需要每一个当地城市、乡镇和村庄的参与。

表1说明加州每年要为当地3000万居民拿出8.24亿美元（约50多亿人民币）来控制空气质量。为了维持并提升加州市民的空气质量水平，有超过2600个全职专家在当地工作。资金主要依赖于被监管的排放源和工厂的排污许可证费用。换言之，当地空气控制区主要是由当地被管制的企业资助的。这是一条重要法则，因为它不同于中央政府，有足够的资金去资助所有的当地空气污染控制机构。

每一家当地控制机构的工作人员都有着规划、科学、工程、行政、信息系统、经济、法律和管理背景。这些机构还拥有用于空气控制的监测、检验、采样设备和处罚甚至关停污染企业的权利。

随着中国空气污染之战的打响，在各地各省到底有多少全职工作者为之奋斗？他们在哪里？他们有什么设备？当他们要停止“敌人”的污染活动时，法律又赋予了他们什么权利呢？

阋墙之争

中国的大气污染防治法需要加强。正如前文提到的，美国的《清洁空气法案修正案》有几点值得中国借鉴：要求各省制定强制执行的空气质量计划以在固定期限内实现基于健康的空气质量标准。

对清洁空气的愿景也很重要，但正如上文中提到的，没有资源支持的愿景只是一场空梦。中国需要增加大量的财力资源，这在各省各地的空气污染之战中尤为重要。

中国的空气污染之战还需警惕“政府自身作为污染者”。是的，许多本来旨在服务于公众的政府机构，却由于其他动机的存在而阻碍了问题的解决，或者不得不、甚至直接对本来应该被解决的污染问题造成贡献。

所有战争都有误伤。误伤通常发生在自己人攻击敌人时，比如，由于误会、错误或不准确的原因而导致自身受伤。误伤虽然主观无意，但造成的结果却是一样的，误伤造成了无谓的牺牲。MEP的空气污染之战需要至少注意以下两个可能的“误伤源”：国有企业和各地方政府。

表2 中国部分可能具有严重空气污染的国有企业

环保部与国有企业

在中国，国有企业十分普遍，也被叫做国有公司。虽然它们可能有一些公共政策的目标，但同时也是以盈利为目的的合法实体。由于追求GDP增长几十年来都是中国重中之重的目标，国企很自然是经济战略中的一个重要组成部分。毫无疑问环保部和国企经常冲突，环保目标和空气污染治理变得次要。

早期，美国EPA也面临着相似的冲突。其他联邦机构有更重要的使命，有更多的预算。EPA常常发现自己和其他部门的目标冲突。直到最高层要求所有部门在其执行的政策、计划和项目中都必须遵守并包含所有可行的环境法律，包括和空气质量相关的法律。当交通部修路造桥、建设机场时，必须符合EPA的环境法规。如果他们将工作外包，那么承包商就需要遵守环境相关的法律。类似的，当住房与城市发展部、商务部和内务部处理各自事物时，同样需要符合EPA的规则并将这些规则纳入工作中。大多数情况下，EPA和其他联邦部门签订法律协议，其中写明了各自符合EPA法律的任务和目标。

中国也需要类似的程序和方法处理这些很多都不遵守或不完全符合环境政策和法律的国企。这对于那些直接有损空气质量的一类国企尤为重要，比如修路造桥的交通部门、自然资源和能源行业、基础制造业等。

截至2014年3月，中国共有284家国有企业。表2列出了几家可能会造成巨大空气污染的企业。在空气污染之战中与国企并肩作战十分重要，这些国有企业需要将环境，尤其是空气污染内部化到其工作实践中。

中国国企对环境的“误伤”主要来自于他们更长的任期、更多的预算、经济使命和对于空气污染问题的认知匮乏。不幸的是，这样的结果通常都使得国企成为区域内PM2.5的直接污染源。由于额外的成本，造成空气污染的炼油公司并不愿意生产更清洁的汽油和柴油。由于时间紧迫并为了压低成本，许多国企忽视了在管理中进行削减PM2.5的尝试。大多数国企都没有意识到自己是区域内糟糕空气质量的制造者。

环保部与各地方政府

来自下级地方政府的“误伤”和上一种情况不同。中央政府对于GDP增长的重视传达到地方政府，通常，地方政府的官员会因为GDP达标而受到嘉奖。这种心态根深蒂固。这使人想到邓小平在1986年对于中国经济走向繁荣时说过的话：“不管黑猫白猫，只要能抓住老鼠就是好猫。”

带着这样的心态，地方政府就没有建设和鼓励清洁工厂的激励。由于空气污染治理设备需要成本，这可能使得很多企业因此损失利润甚至被迫停产。直到各级地方官员对减排提供人事或财政激励，企业才有可能为了短期的经济目标进行减排。另一个对于地方政府的担忧在于其受教育程度不够。他们易于推卸责任。他们往往会认为，空气污染来自于所有的汽车和公交，工厂的影响并不是那么显著。为什么我们要牺牲当地居民的就业率来提升千里之外的空气质量呢？因此，当环保部试图和当地政府一起对空气污染源进行规制时，他们经常发现当地官员和企业处在同一战线。在战争中，自己人的炮火和敌人的炮火一样，同样能够杀人。

总结

治理PM2.5污染是充满挑战的。由于中国的PM2.5监测数据还不够，目前仍然缺乏识别其来源、分布、去向的科学解释。在污染不那么严重的地方还需要更多的研究以便建立全国范围的PM2.5源清单。很多其他学科，如经济学、公共健康学和流行病学的研究都需要对空气质量的费用和效益有更好的量化。

然而，在这场针对PM2.5的战争中，与科学工作同等重要的还有本文提到的法律、体制和资源约束等诸多问题需要处理。中国严重的PM2.5污染问题必然是一个大规模的区域性问题。在很多情况下，各地各省之间的政治/行政界限并不适合解决臭氧和PM2.5问题。力图仅从中央政府如环境保护部的角度来解决这类问题也不可能成功。同时，当地的空气污染治理机构需要从本地获得必要的运行经费支持。

如果立法健全，对于私有企业的规制将十分简单。在一些特别活动期间，中国已经展示出其意愿和能力，例如在2008年北京奥运会期间，强制关停企业、迁移电厂、交通限行等。长期看来，中央政府需要将直接或间接对空气污染有所贡献的国企纳入解决方案之中。如果能和环保部密切合作，共同实现各自的目标，国企没有理由不成为私营企业承担环境责任的好榜样。

最后，中国的大气污染之战需要各省各地方政府率先垂范。环保部必须努力提升与其难以合作但又不可或缺的下级政府的协作机制和协调能力。为达到这样的目标，中央政府的政策就必须具有激励地方政府改变其行为方式的信号和能力。使地方官员明白空气质量和经济增长不仅同等重要并且中央政府也将以这样的双重目标来考核他们的政绩，这一点至关重要。如果我们能够了解敌人并且争取和团结我们所有的朋友一起投入战斗，中国的空气污染之战终将胜利。

在中国，很多情况下，各地各省之间的政治/行政界限并不适合解决臭氧和PM2.5问题。力图仅从中央政府如环境保护部的角度来解决这类问题也不可能成功。

梁英振博士出生于美国，在美国加州大学洛杉机分校获得环境工程学博士（1974年）和化学硕士学位（1970年），在密西根大学获得化学学士学位（1968年）。曾于旧金山大学、加州州立大学等高校兼任教授，曾任职于美国加州海湾地区政府协会三十余年，并担任执行理事长十余年，长期从事美国公共政策研究，并直接参与和负责加州政府的公共政策制订，同时也为欧洲和亚洲多个国家的政府提供顾问咨询和培训工作。退休后几年来，曾多次于北京大学政府管理学院、环境科学与工程学院教授短期研究生课程。