碳交易，还是碳税？

■文/胡斌 图/高芳

碳交易，还是碳税？

Carbon trading or carbon tax?

■文/胡斌 图/高芳

随着气候变暖问题成为人们关注的焦点，如何应对气候变暖、有效减少碳排放也成为国际社会的重要议题。选择合适的减排机制，也是未来我国所面临的一个重要问题。目前，一些西方工业化国家（特别是欧盟成员国）已经采取了各种各样的手段来降低本国二氧化碳的排放量，以努力完成《京都议定书》规定的减排义务。在具体实践中，减少碳排放的主要手段可分为直接管制、碳税和碳交易三种类型。直接管制主要是通过政府制定和发布的部门规范及行政命令的形式来实现，是一种直接减排方式。简单地说，碳税是针对化石燃料（如石油、煤炭、天然气），以其碳含量或碳排放量为基准所征收的一种税种。碳交易则是把二氧化碳排放权作为一种商品进行交易。碳税和碳交易则属于间接减排方式，它们主要是利用市场机制的调节作用来控制碳排放，同时，也为企业减排提供了相当大的灵活性和一定的经济刺激，取得了不错的实施效果，因而被国际社会广泛运用。

理论上来讲，在一个完善的市场机制下，碳交易和碳税都能够实现减排的目标。因为在理想状态下，碳交易机制中配额的价格是可以准确预测的，而碳税机制下的减排总量也是可预期的。但是，在实际的操作过程中，碳税往往会导致碳排放量的波动，而税率则保持相对平稳，与此相反，碳交易则往往会导致碳配额价格的波动，而碳排放量则保持相对稳定。碳交易机制与碳税机制两者相比，究竟哪一种更具优势？围绕这一问题，各国学者、立法者、科学家以至于社会大众展开了激烈的争论。笔者试图从一些新的视角对这两种机制进行系统的比较分析，重点考察这两种减排机制在理论上的合理性和实践操作中的难易程度，对两者的利弊进行一个梳理，以便探寻符合中国国情的碳减排机制。

碳交易和碳税的比较分析

下文将在机制的合理性、成本的确定性、繁易程度、可操作性、有效性等几个方面对碳交易及碳税进行系统的比较分析，以便厘清两者的优劣。

成本的确定性

与碳交易中灵活的碳价不同，碳税是对二氧化碳赋予一个价格，这个价格具有刚性特点，一般会保持相当长的一段时间，并且还可以根据情况的变化进行微调，在保持稳定性的同时也保持了相当程度的灵活性。碳税措施下的稳定性可以从国家碳税税率变化的周期中得到体现，1990年，芬兰开始实施碳税措施，该碳税税率指导直到1993年才因减排需要而有所提高;1992年，丹麦实施碳税政策，这一碳税税率维持了13年之久。碳税的相对稳定，可以使得企业能够更好地预估将来一段时间碳价的走势和合理控制企业的生产成本。碳税具有固定性和法律性，企业可以根据碳税制度，依照自身情况选择最优的减排路径。

碳交易的一个重要缺点就在于成本的不确定性。对于那些需要购买配额以履行减排任务的企业来说，配额的价格变动对其至关重要。在碳交易机制下，因为碳配额的供给和需求缺乏足够的弹性，造成配额价格波动幅度过大。例如，美国南加利福尼亚州曾经进行过一个旨在控制大气污染的碳交易项目，但是，由于成本的不确定性，氧化氮的交易价格在2000年攀升到其原始价格的20倍以上，直接导致该项目以失败告终。欧盟碳交易体制(ETS)也发生了同样的问题，因为无偿分配的配额数量太大，导致配额的市场价格崩盘。2008年10月到2009年2月，在欧盟的碳交易体制(ETS)下，每吨二氧化碳中碳的价格的波动幅度是从9欧元到24欧元。在中国，碳交易市场还处于摸索阶段，深圳碳交易市场于2013年6月开启，7月碳单价约为35元/吨，而到9月下旬，碳价已经涨到90元/吨以上，波动幅度巨大。碳交易价格的大幅攀升会导致商品和服务价格的上涨，特别是能源价格的上涨，这也会导致社会公众对碳交易机制的不满。

繁易程度

碳税具有与生俱来的简单性，它针对二氧化碳排放的主要来源(即煤炭、石油和天然气)征收一定的税收。这种税收是一种“上游税收”，针对的是这些资源的提取和进口，其征税的对象也仅限于煤炭、石油、天然气的开发商和进口商。

碳交易更多的是采用“下游”的方式进行。根据剑桥能源研究会（Cambridge Energy Research Association）在2006年针对美国化石燃料市场的调查统计，石油和天然气的上游客户（主要指油井和天然气田以及燃油进口商）累计大约有一千五百家，而其下游客户（主要指石油和天然气的终端消费者，包括汽车、锅炉、电厂等）则数以百万计。想要将这数以百万计的终端消费者全部纳入碳交易体系之下，其工作难度及实施成本可想而知。

可操作性

碳税有助于市场把二氧化碳排放的社会成本计算在内，以此达到减排的目的。从实际的操作层面上看，相比碳交易而言，碳税更易于实施。从时间进度上来说，碳税可以马上实施并速见成效，在这一点上碳税相比碳交易而言，具有巨大的优势。在其实施过程中，如果因为税率过高或者过低而引发问题，也可以比较灵活地对税率进行调节。同时，碳税的收入可以被用于资助可替代能源的研发计划，也可用于税务减免等，以此抵消碳税造成的不利影响。

在碳交易机制下，变数则要多得多，特别是在配额的分配机制上，各方利益的博弈使得问题复杂化。有时候，为了保持配额价格的相对稳定，可能会对碳交易机制进行相应的调整，而这样就会进一步增加实际操作的复杂程度，也会降低碳交易机制的透明度。同时，碳交易往往会造成电力及家用燃料等能源价格的大幅波动，碳税则不会。因为碳税为企业提供了更明确的信息，有助于引导企业的投资决策，促使企业更加重视提高能源利用效率和升级技术装备。碳税在实施过程中，更具有透明度，调整起来也更加容易。

实施效果

从这两种政策的实际实施效果来看，碳税和碳交易各有优势。在国际社会，相比碳交易而言，碳税的成功经验更令人信服。在碳税方面，已经开始实施了大量实践并已取得相当丰富的经验，例如对汽油等多个产品征收的税收。碳税最先于上世纪90年代初在北欧国家实施，并从1992年起在欧盟一些国家得以推广。目前已经有奥地利、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士、英国、阿尔巴尼亚和捷克等国家开征碳税或气候变化相关税种。北美国家的一些地方政府（如美国科罗拉多州大学城圆石市、加拿大不列颠哥伦比亚省）也开征了类似碳税的税种。日本、新西兰以及法国等国家也在考虑开征碳税。发达国家实施碳税的绩效评估显示，它不仅可以起到减少碳排放、降低能源消耗的作用，而且在推动节能减排技术开发与应用等方面也获得了积极效果。

碳税的有效性还体现在创收方面。碳税作为一种税收，无疑会带来收入。以美国为例，保守地来估算，如果对每吨碳征收10美元的税，每年的税收收入就是500亿美元。而《美国能源安全信托基金法》设想的是对每吨碳征收16.50美元，相应的碳税收入就会更多。这些收入可用于为新能源开发和更节能的交通工具的研发提供税收减免等优惠政策，因为这些研发工作需要大量的资金支持，完全依靠民间投资是远远不够的。这些收入还可以用来资助那些碳封存和温室气体减排项目，例如公共交通和绿色建筑。从碳税收入中单独拿出部分资金以资助温室气体减排项目，这一做法是非常正当的。

虽然从理论上来讲，如果所有的配额都经过拍卖，碳交易也可能创造出与碳税一样多的收入。但是，大多数国家的实践表明，有相当一部分配额是无偿分配的。例如，在欧盟，95%的配额都是无偿分配的。原因很明显：配额分配被政府当作是一种稀缺资源，用以回馈选民和资助者，对政府来说，这是一种崭新的而又无需任何投入就唾手可得的资源。如果配额大部分被无偿地分配，它所创造的收入就会远远少于碳税所创造的收入，这就会导致没有足够的资金用于资助研发新能源、碳封存及其他温室气体减排项目。更为严重的问题是，配额的无偿分配将影响到温室气体减排的实施效果。许多污染企业在申请配额时通常都会狮子大开口，其所获批的配额额度往往会远远超过其实际需要。无偿配额的泛滥无疑会影响到配额的市场交易价格。欧盟过去几年的实践就是一个活生生的失败的例子，由于无偿配额泛滥，许多企业都无须减排，配额的市场价格暴跌，其后果就是欧盟无法达到《京都议定书》所规定的减排目标。

碳交易与碳税的优劣比较

通过上述分析，结合国际及其他国家已有的碳交易和碳税的运行效果，我们可以就碳交易与碳税的机理及实践优劣势进行如下比较，见表1。

目前，以欧盟国家为代表的大多数国家采用的都是碳交易的机制，随着国内和区域市场的扩大，在经济全球化的背景下，全球碳交易市场的形成也极有可能。在这样的背景下，似乎碳交易成为全球节能减排的趋势。然而，国际趋势未必符合中国的具体国情。我国市场经济起步晚，市场机制的运行，特别是碳交易市场这一类拟制的市场机制的运行存在一定风险。加之，碳交易市场运行的原理多样且复杂，碳交易市场机制在我国的运行能否成形还存在疑问。这也恰好解释了为什么国家发改委2011年就宣布启动七省市的碳交易市场试点，而迄今为止统一的区域或全国市场仍未启动。

但相比而言，碳税作为一种“自上而下”的经济手段，对行政主体的能力提出了较多要求，却相对将市场的风险降到最小。我国尚处于经济发展与环境保护矛盾突出的发展阶段，带有强制性的税收手段更符合现实国情，也更具有可操作性和实效性。

综合来看，碳税和碳交易都是推进节能碳减，推进产业升级和技术改造，实现低碳化可持续发展的重要手段。通过前文的综合分析及比较，笔者认为从国际和国内两个层面来看，相比碳交易制度而言，碳税制度更具理论上的合理性和操作上的可行性，相比碳交易而言具有更多的优势，也更有可能取得实际的减排效果。针对其在实施过程中可能出现的困难和阻力，可以通过合适的政策应对及措施予以缓解和解决。当然，在审视国外这些国家征收碳税的得失时，必须考虑的因素是，这些国家发达程度、经济结构和能源结构，与我国有着较大差别。因此，我们有必要借鉴国际上的成功经验，立足于本国国情，制定并逐步完善碳税制度。

作者单位：武汉大学环境法研究所2011级博士研究生

表1 碳交易和碳税的机理及实践优劣势比较