丹麦何以成为全球绿色低碳发展的翘楚？

■文/朱秋睿 冯相昭

丹麦何以成为全球绿色低碳发展的翘楚？

Why Denmark is the bellwether for the global low-carbon development?

■文/朱秋睿 冯相昭

上世纪九十年代初丹麦纳克斯科夫的海岸风电场。 来源：丹麦旅游局

当前，丹麦被公认为是世界上实现绿色低碳发展最为成功的国家之一。上世纪70年代之前，丹麦的能源供应完全依赖于进口。为应对70年代的两次石油危机，丹麦政府着手制定一系列新的能源政策以保障能源供应安全、推动可持续发展。随着20世纪80年代中期北海油气田的重大发现，丹麦逐步摆脱了对进口化石燃料的依赖。同时，面对日益严峻的环境问题和气候变化挑战，丹麦能源政策的重心开始转向能源效率和可再生能源。现如今，丹麦在能源效率和可再生能源方面走在了世界的前列，从一个完全依赖于能源进口的国家转变成为能源自给自足并实现净出口的国家。丹麦的成功经验证明，只要选对发展路径，完全有可能达成经济发展的绿色转型，打破能源瓶颈对社会发展的制约。

一、绿色低碳是丹麦社会经济发展的主旋律

能源结构的低碳化是丹麦经济可持续发展的重要支柱，主要体现在能源利用效率的提升、可再生能源在能源供需结构中份额的提高以及热电联产的推广。1980-2010年期间，丹麦的能源消费强度下降27.8%，人均能源消费量下降7.7%；同期可再生能源在能源消费总量中的比例增加232%，风电装机容量增加638%；热电联产产能增加61%（发电）和77%（供暖）；人均CO2排放下降28.7%，单位GDP的CO2排放强度下降44.2%。

能源结构的改善也带来了丹麦能源安全的根本解决。一方面，能源自给自足率从1980年的5%攀升至2010年的121%，甚至实现了能源的净出口。另一方面，风电和热电联产工程的持续快速发展，使得国内能源供应更加多样化和稳定，丹麦从20世纪70年代的不足20家大型发电厂，发展到今天的超过4000家小规模分布式电厂。丹麦在经济合作与发展组织（以下简称OECD） 22个国家的能源安全评比中排名第一。

能源的绿色低碳发展实现了经济增长与能源消费增长脱钩，能效的提升促进了单位GDP能源消费强度的持续下降。丹麦能源署（DEA）2009年的报告显示，从1990年到2008年，丹麦经济水平增长了44.5%，能源终端消费的利用效率提高了18%，一次能源强度下降了26.3%。能源强度的下降对丹麦的碳减排也发挥了积极作用，1990-2014年，该国的二氧化碳排放减少了26.7%，超额完成京都议定书第一承诺期规定的21%减排目标。

绿色转型还培育了新的经济增长点。如今丹麦已成为全球风力发电大国和风机生产大国。丹麦的风电人均装机容量居世界首位，风电技术出口领先全球，国际市场约有三分之一的风机是丹麦生产。

二、有效的机制安排是丹麦绿色低碳发展的重要驱动力

为保障能源安全、推动经济发展绿色转型，丹麦与时俱进推进能源与气候变化管理体制改革，逐步形成了有效的管理机制安排和明确的部门分工。

现阶段，丹麦能源政策与应对气候变化的主管部门是成立于2007年的气候、能源与建设部，该部门旨在促进丹麦社会的绿色、可持续发展，主要负责可再生能源政策、能源立法、制定能源战略协议、国内与国际应对气候变化工作，以及承担本土和格林兰岛的能源、地质学、气象学调查与勘测。

能源署属于丹麦气候、能源与建设部的下属机构，成立于1976年，最初目的是解决能源安全问题，后来管理范围逐步涵盖国内能源生产、运输、供应等领域，同时考虑能源活动对气候变化的影响。该部门始终坚持将节能和发展可再生能源放在优先地位，引导能源消费方式的转变及消费结构的调整。

建立于2005年的Energinet.dk是能源输送系统和基础设施的运营商，属于气候、能源与建设部代理的国有企业。它拥有天然气输送系统和400kV的电力输送系统，并且是与挪威、瑞典和德国电力互连系统的共有人，其主要职责是维持能源供应安全，保障电力和天然气市场的顺利运转。

丹麦节能信托基金是2010年由气候、能源与建设部资助建立的独立机构，替代了丹麦节电信托基金，提高了其资金支持范围，从节约电能扩展到节约以及更高效地利用各种能源，交通用能除外。

丹麦能源管理局（DERA）是一个独立的监管电力、天然气和区域供暖市场的权力机构，其委员会成员由气候、能源与建设部部长指定。

丹麦在2007年成立了气候变化政策委员会，该委员会由经济、气候以及农业领域的十位资深专家学者组成，主要为国家制定气候和能源长期政策，以及构建零碳能源体系设计总体方案和实施路径等重大战略决策提供技术支撑。委员会开展的各项活动主要由气候、能源与建设部、经济和商务部、环境部和财政部等部门推动。

此外，丹麦在绿色低碳发展进程中已形成了包括公私合营、全民参与等多元治理模式。在发展风电、热电联产和提高能效方面，政府鼓励个人与地方合作社参与可再生能源的建设并持有股份，让国家执行者和地方执行者及股东分担不同的责任，这样就保证了能源项目的地方分散化而不是集中在少数大企业手中。以2005年的数据为例，仅有12%的风电场为国家公有，其余88%归个人和合作社所。

三、完善的政策体系是丹麦绿色低碳发展的制度保障

日渐完善的能源政策体系为丹麦能源结构低碳转型指明了方向，同时推动了国内绿色经济的发展。这个体系不仅包括宏观层面的一系列能源法案、能源战略与协议，还涵盖了各项经济激励、财政补贴、上网电价优惠以及绿色税收等具体政策措施。

1. 能源立法

为了保证能源节约、提高能源效率和促进可再生能源领域发展，丹麦政府注重通过立法提供制度保障。首先是分别于1976和1979年颁布了《供电法案》、《供热法案》，接着，在1981年出台了《可再生能源利用法案》(2008年修订)和《住房节能法案》，2000年发布了《能源节约法》，2003年制订了《能源供应法案》(2010年12月做了修订)。

2. 能源战略与协议

（1）能源政策协议2008

2008年丹麦颁布《能源政策协议2008-2011》，旨在促进可再生能源发展、提高能效以及增加对能源相关技术的研发投入。协议主要内容包括：至2011年，可再生能源要占丹麦能源消费比例的20%，同时提高可再生能源发电的电价；2012年前新建400MW的海上风电场；对居住在风电场旁的居民制定补偿方案，购买权方案，绿色方案以及保证金；2020年能源消费总量较2006年相应减少4%；每年投入2500万丹麦克朗用于太阳能、潮汐发电和其他可再生能源的研究，共持续4年；氢燃料汽车和电动汽车在2012年之前免税，并斥资3500万丹麦克朗用于支持电动汽车的研究。

（2）绿色增长协议2009

2009年6月，丹麦政府推出了绿色增长协议，用于促进自然、环境与农业可持续发展。协议包括扩展农业成为绿色能源的供应者，提供能源作物或沼气供应；加大开发利用牲畜粪便作为绿色能源的力度；投资135亿丹麦克朗，直至2015年，确保丹麦在达到环保目标的同时提高经济增长和就业率。

（3）能源战略2050

2011年2月丹麦政府发布了《能源战略2050》（以下简称“战略”），提出了实现国家能源至2050年完全摆脱对化石燃料依赖的长期目标以及各项政策措施。“战略”给出了中期目标为：2020年能源部门的化石燃料消费相比于2009年水平将减少33%，同期可再生能源占能源消费总量的比重亦将增至33%，2020年交通部门可再生能源的消费比例要达到10%。长期目标为：2050年排放水平较1990年减少80%～90%。“战略”的另一个目标就是确保丹麦工业在能源、气候与环境科技方面的世界领先地位，至2020年使丹麦可再生能源上网发电量居世界前三，并能效水平在OECD国家中处于领先地位。同时，为推进无化石燃料（零碳）能源体系建设，丹麦政府在“战略”框架内确立了一系列原则：一是规定转型在保证最大程度的能源安全和化石燃料削减的过程需追求成本效益；二是转型不能对公共财政施加负担，费用由能源消费者支付；三是保持丹麦经济的竞争性；四是充分利用国际机制，参与国际市场；保护环境，可持续利用生物质能源。

3. 财政补贴

财政补贴为丹麦可再生能源的可持续发展提供了重要的资金支持和经济激励。早在1979年，丹麦政府就对投资安装风电、太阳能和沼气池的个人、市政当局和农场补助安装费用的30%。1981年，政府出台了可再生能源上网电价补贴政策，根据不同的并网年份采取差异化的电价补贴政策。1985年丹麦政府建立了丹麦风轮机保障基金，对于大型风电项目使用丹麦生产的风机提供长期资金支持。2000年后，原本固定的差价补贴加入了更多市场因素，新建风力发电机组前22000满负荷小时所发的电实行0.25丹麦克朗的差价补贴；在风力发电机组的整个运行寿命期内，每度电均可得到0.023丹麦克朗用于补贴成本费用。

4. 绿色税收制度

在过去30多年内，丹麦已逐步构建了绿色税收制度，促使消费者放弃高污染、税负高的传统化石能源，选择价格和污染较低的新能源，有力地推动了能源结构改善和经济发展绿色转型。丹麦是最早课征能源税的国家之一，汽油、柴油和石油税于1974年石油危机后制定并在1985年原油价格下滑时提升，1982年和1996年分别开始征收煤炭税和天然气税。丹麦1993年通过《环境税收改革决议》，成为第一个真正进行绿色税收改革的国家。其中，二氧化碳税和二氧化硫税分别于1992年和1996年开始课征。同时，对于环保产业进行减税，如从20世纪80年代初到90年代中期，丹麦对于风机发电所得收入一直没有征税。

5. 鼓励技术创新研发

加快能源部门的技术创新也是丹麦政府激励绿色低碳发展的重要举措。《能源科技研发和示范规划》的制定，确保了政府对能源科技研发的投入快速增长，以便最终将成熟、价格低廉的可再生能源技术推向市场。“能源政策协议2008”和“绿色增长协议2009”中都规定了对可再生能源技术发展的资金投入。同时丹麦注重广泛吸纳科技人才进入新能源行业，例如丹麦国家实验室的风能部门就有约50位顶尖科学家和工程师，专门从事空气动力、气象、风力评估、结构力学和材料力学等方面的科学研究。此外，丹麦政府也与企业和科研机构建立起广泛的合作关系，为研发成果的商业化提供技术支持。总之，丹麦的绿色技术创新发展模式调动了全社会的力量，保证了其在节能减排和可再生能源技术方面走在了世界前列，成为欧盟众多成员国中绿色低碳发展的成功典范。

6. 绿色标识制度

为推动绿色消费，倡导低碳生活，丹麦对家用电器实行能效标识制度，即根据家用电器的能效对其进行“A”到“G”的分级标识，其中“A”代表能效最高、最绿色环保。据统计十年间此措施共节约电力700TWh，丹麦现在超过90%新生产的家用电器都达到了“A”级能效标准。

四、对中国风电等可再生能源发展的启示

借鉴丹麦绿色低碳发展的成功经验，结合我国风电发展现状和存在的主要问题，提出以下几点启示建议：

1. 构建协调一致的风力发电管理机制

我国风电发展存在的主要问题有：一是风电场高度集中，远离负荷中心，电力输送等给当地电网造成很大压力；二是缺乏统筹规划，电网的建设落后于风电场的建设，致使“弃风”现象比比皆是；三是现在已建成的风电场并不满足低电压穿越等技术要求，而不能并网发电。

建议我国五大发电集团和两大电网公司应加强沟通协调，健全有利于风电健康发展的机制安排，推动建立风电机组接入电网技术性能要求的相关国家标准和认证检测制度体系，实现资源的优化配置，促进风电行业的发展。

2. 加强配套法律体系建设提高风电利用率

中国风电发展快但利用率低，由于规划不当许多新建风电场闲置或者未接入电网，形成了重建设、轻利用的局面，导致了能源无形的浪费。2010年中国超过30%的风电场未接入电网。2013年数据显示，中国风电装机总量远高于世界平均水平，但是实际风力发电量却比美国低20%。

中国政府应加速可再生能源配套法律体系建设，保障风电场风电长期上网的权力，电网公司有责任收购并需制定详细的购电协议和规则，若风电场建成后不能及时入网，电网公司应对风电场业主给予经济赔偿；加强有效的跨地域互联电网建设，并确保新建风电场满足并网的技术性能要求，避免风电场因电网建设落后或不满足并网要求而导致无法上网发电；强化系统管理，优化检修安排，有效降低风电场设备故障率从而减少限电弃风的损失。

3. 完善可再生能源电价形成机制

目前我国包括风电在内的可再生能源电价机制等政策方面有三大问题：一是部分领域上网电价政策有待完善，如光伏发电不考虑各地不同光照条件而采用全国统一标杆上网电价是不合理的；二是电价附加和补贴机制有待健全，激励不足以及补贴审批环节繁冗复杂也广受诟病；三是税收优惠政策执行力度有待加强，例如有的地方对电价附加资金征收增值税导致政府无法从可再生能源发电项目中获得税收收入，影响了地方发展可再生能源产业积极性。

针对以上问题我国需进一步完善政策措施，促进可再生能源产业积极健康发展：一是健全价格政策，依据技术进步、成本变化和环境效益，制定合理的可再生能源上网电价；二是完善补贴政策，提高可再生能源电价附加征收标准，扩大可再生能源基金规模，拓展电价补贴资金的来源，提高资金利用效率，同时还需对电网、消费者等不同环节进行适当补贴；三是加强税收优惠政策执行力度并且结合地方、电网和发电企业利益开展绿色税收政策的相关试点。

4. 加速核心部件的研发

核心部件的研发和国产化进程缓慢是制约我国可再生能源产业可持续发展的瓶颈。这方面我国应该依靠科技进步大力提高设备开发制造能力，推进国产化进程从而降低设备成本，提高市场竞争力：一是将可再生能源核心技术和零部件的攻关列入国家计划，加大资金投入，激励科研机构和电力设备生产企业科研投入，尽快突破技术瓶颈，研制和生产具有自主知识产权的设备以减少对进口设备的依赖；二是积极与国外设备制造先进企业合作，消化吸收其技术和经验为我所用，加大自主创新的力度；三是加强科研团队的建设，注重对于专业人才的吸纳和培养，为可再生能源设备核心技术和部件的研发提供坚强的人才保障。

作者单位：环保部环境与经济政策研究中心