建立健全基层社会矛盾的预警与化解机制探究——以Q市调查为样本

施美萍，黄燕翔

（中共泉州市委党校，福建泉州，362000）

社会矛盾是推动社会进步的动力，也是社会发生动荡的根源。德国社会学家乌尔里希·贝克在对各国的现代化进程进行反思中提出了“风险社会理论”，贝克甚至指出：“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。”［1］我国正处于社会转型期，社会阶层固化，利益格局分化严重，各种社会规范和社会秩序面临新的挑战，社会面临不确定性的风险。面对社会矛盾乃至社会风险，党的十八届四中全会提出要“建立健全社会矛盾预警机制”和“健全社会矛盾纠纷预防化解机制”。

基层是产生利益冲突和社会矛盾的源头、是维系社会稳定的第一道防线。及时预警基层社会矛盾、防范社会风险成为基层社会面临的重要课题。为了研究建立基层社会矛盾预警机制、及时化解基层社会矛盾，本课题组以调研Q市基层社会矛盾为样本，研究基层社会面临的人民内部矛盾的表现及社会矛盾激化的风险程度，以探求化解基层社会矛盾的治理之策。课题组采用了访问面谈、调查问卷和文献查阅等方法进行社会调查。被问卷调查者多为机关和事业单位公务人员、国有和民营企业员工、高校学生以及社区群众等，他们从各自的偏好选择预警指标；访谈对象多为不同部门、不同专业背景、不同层次的负责人，他们从各自的专业视角对基层社会矛盾的表现及如何有效化解提出独到见解，为课题组开展本项目的研究奠定了坚实的基础。

一、建立健全基层社会矛盾预警机制

建立基层社会矛盾预警机制、识别潜在的社会风险因素并及时评估其严重程度，成为基层在社会发生风险时能够作出快速反应的关键。

（一）基层社会矛盾的风险因素调查

构建系统的预警指标体系，并对各种可能引起基层社会矛盾的风险信息进行分析，是建立基层社会矛盾预警机制的基础。课题组充分考虑基层社会的特点和当前不断激化的基层社会矛盾和影响社会稳定的关键性因素，同时也充分考虑预警指标的科学性、敏感度及可操作性，选取设定了20个基层社会矛盾预警指标，即可能引起基层社会风险尤其是群体性事件的各种因素，根据可能引起基层社会风险的严重程度，分为非常严重、较严重、一般、较不严重和不严重5类，依次赋值为5、4、3、2、1。分值越高，社会风险度越高，反之，社会风险度则低。课题组发出可能引发基层社会风险的因素的调查表890份，其中回收有效问卷798份，回收有效率为89.66%，被问卷者对我们根据课题研究需要所设计的多个可能引起基层社会风险的因素和所设计的问题，在认定的指标上做出带有个人倾向性的选择。根据调查结果我们进行统计、重新排序（见表1）。

表1 基层社会矛盾风险因素排序统计表

（二）划定基层社会矛盾警度，识别基层社会风险

社会风险预警就是要及时捕捉基层社会风险尤其是发生群体性事件的前期预兆信息，在分析、比较和评估的基础上，把社会危险程度划分为多个区域即警度，进而确定和分析可能带来的社会风险级别和危害程度。为了使警度能以信号的形式显示，课题组给警度的每个级别分别配以轻警、中警和重警三个警度加以显示。

根据帕累托最优原则，课题组按重要性的选择频数（选择非常严重和较严重的人数之和）制作了帕累托图表，从而设定了基层社会风险预警阈值（见表2和图1）。

表2 基层社会矛盾风险关键指标分析（帕累托数据表）

图1 基层社会矛盾风险关键指标分析（帕累托图）

表3 基层社会矛盾风险预警阈值设定

根据帕累托原则（即20/80原则），可以识别出可能引起基层社会矛盾风险的关键因素有征地拆迁问题和社会差距问题，我们把这二个指标预警阈值设定为重警。而累计频率在80%以上的六个指标预警阈值设定为轻警，共有公共教育问题、负面心理效应的影响问题、金融风险问题、国有资产流失问题、通讯与网络安全问题和财政预算软约束问题，其他之间21%～80%的12个指标预警阈值设定为中警，分别为医患矛盾、腐败问题、社会保障问题、行政执法混乱和行为不规范问题、劳资矛盾突出问题、生态环境问题、进城民工问题、道德信仰危机问题、就业需求与失业问题、资源问题、社会治安问题和诚信问题。群体性事件预警阈值设定见表3。

（三）建立基层社会矛盾预警分级管理制度

基层社会矛盾萌芽状态得到及时预警，是维护基层社会稳定的前提条件。当前，基层政府在社会矛盾预警机制构建上尚存不足：一是基层社会矛盾风险评估模型尚未构建成型。全面科学准确掌握舆情情报是做好评估、预防和化解社会矛盾风险的前提。由于基层政府没有及时构建可操作性的社会矛盾风险预警指标体系、社会矛盾风险评估模型不成熟，就无法通过政府信息系统、第三方信息平台和大数据等搜集社会矛盾信息，不能及时反馈群众不满情绪及诉求，也就难以为基层政府科学决策、主动消除公众积怨提供强有力的前提保障。二是基层社会矛盾疏导模型还在探索中。基层社会风险苗头一旦出现，基层政府就需要运用疏导模型对风险级别进行分析和预判，及时采取措施进行社会冲突的化解。由于疏导模型尚未建立，基层政府无法准确研判基层社会矛盾的严重程度、涉及范围，基层社会就可能爆发严重社会冲突，影响社会稳定。因此，及时构建规范化的前期疏导模型显得尤为急迫。三是社会稳定风险评估重心不突出。根据课题组调研，群众的不满重点集中在征地拆迁、社会差距、医患矛盾、腐败及社会保障等问题，由于重点领域风险评估滞后，群众合理诉求得不得及时回应，导致社会矛盾激化，影响了预警效率和社会稳定的实现。

优化社会矛盾预警机制，基层要完善社会矛盾报告、评估、分析、协调和应对制度，依靠社会矛盾预警支持体系，构建“红、橙、黄、蓝”四级管理体系（如图2）。当风险预警系统亮出黄灯时，地方政府应该开始分析和检讨相关决策，寻找警源，积极把问题解决在萌芽状态；当风险预警系统亮出橙灯时，地方政府应该努力排查发生社会冲突甚至群体性事件的隐患，控制社会风险苗头，促进社会良性运行；当风险预警系统出现红灯时，表明社会冲突甚至群体性事件出现的可能性很大，地方政府必须采取紧急应对措施，掌握控制事态发展的主动权，扭转社会动荡风险局势，重建社会运行秩序。

图2 基层社会预警机制图

优化社会矛盾预警机制，基层政府还要在作出重大项目、重大事项和重大活动等重大决策时，把社会稳定风险评估作为其刚性门槛和前置程序，特别要强化土地征收、房屋拆迁、重大工程建设、环境保护、收入差距和医患矛盾等重点领域的社会风险评估，做到应评尽评。要通过举办听证会和专家论证会，推进决策的科学性。通过发放问卷及访谈征求意见等形式，广泛征求群众的意见，防止决策的随意性；群众意见分歧较多，矛盾隐患明显，社会稳定风险较大的项目，地方政府要暂缓推进，避免因决策不当引发基层社会矛盾纠纷甚至群体性事件的发生。

二、构建基层社会矛盾的有效化解机制

（一）以社会公正为依据，着力改善民生

基层社会矛盾源自利益结构的不协调，源自民众经济、社会、政治以及文化等多个方面的诉求没有得到应有的满足。［2］调研发现，在诸多诉求中，民生方面的诉求显得特别迫切和突出。如，关于重警中的社会差距问题：在泉州，行业收入差距较大，最高收入行业是金融业，其人均收入为123986元，最低收入行业是住宿餐饮业，其人均收入32500元，二者相差3.78倍；社会差距矛盾主要表现为为数较多的中低收入者、低收入者以及贫困群体成员对于提高工资水平、实现收入公正分配以及社会保障的利益诉求。关于重警中的征地拆迁问题：截至2014年6月底，泉州历年累计征收耕地面积12.39万亩，征地拆迁所引发的社会矛盾的主要表现为被征地拆迁居民对于合理补偿的利益诉求，个别征地拆迁户要求高额补偿。另外，多数被征地居民反映在物价不断高涨的情形下征地保障水平偏低。关于中警中的医患矛盾、社会保障问题、就业需求与失业问题、生态环境问题和社会治安问题就是民众对于优质公共服务的利益诉求；进城民工问题、劳资矛盾突出问题主要是流动人口对享有基本市民生活待遇的利益诉求可见，民生诉求已经成为现阶段民众最为看重的、最为基础的、最为普遍的社会需求。

既然基层社会矛盾的基本根源是民生问题，改善民生就成为民心所向、化解基层社会矛盾的治本之策。2013年，泉州市民生支出占公共财政支出比重为71.8%，民生问题有所改善，但由于公共财政收入不高，不能满足群众对优质公共服务的要求。目前已初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障制度体系框架，新农合和城镇居民医保参保率分别达99.9%和95.5%，城乡居民养老保险参保率达98.5%，但是，失业保险覆盖率偏低，申请人只有20%。而且，尚有薄弱环节亟待完善：一是传统的社会保障制度之间，如机关、事业单位职工、企业职工、城乡非就业居民的社会保障制度，各自条块分割，缺乏顺畅衔接。二是补充性的社会保障渠道有待丰富。建议适当奖励支持补充性商业保险，减轻政府的社会保障压力，实行社会保障制度的多元化发展。三是法治化的公平分享机制有待进一步完善。要让改革发展成果惠及全体公民、促进社会公平正义，必须建立一套公平的分享机制。当前，尤其要重点完善土地利益的公平分享机制，建议完善土地征收、房屋拆迁制度，实现土地的级差利益的公平、合理分配。建立和健全保障性住房法律制度，保障中低收入阶层的居住权。

（二）建立健全基层社会矛盾排查机制，主动将矛盾纠纷化解在萌芽状态

开展不安定因素大排查，确保将基层社会矛盾化解在萌芽状态，是超前防范矛盾纠纷、防止事态进一步发展的有效措施。根据我们所调查的情况可以看出，可能导致泉州基层社会矛盾风险的各种因素中，征地拆迁问题的分值最高，引起基层社会冲突的风险最大，社会差距问题分值也比较高，基层要高度重视。而医患矛盾、腐败问题、社会保障问题、行政执法混乱和行为不规范问题、劳资矛盾突出问题、生态环境问题、进城民工问题、道德信仰危机问题、就业需求与失业问题、资源问题、社会治安问题和诚信问题属于相对重要的因素（如图3）。

当前，基层应积极主动建立起排查和调处人民内部矛盾问题的工作机制：建立由基层党委政府负责、综治部门统一协调、相关工作部门联动的领导机制；建立基层每月主动排查重要问题、重大矛盾纠纷的分工包案限期解决工作机制；选出信息灵、有威信、作风正派的信息员，要求信息员每天向调解会、治安小组报告；要经常召开居民例会，使基层干部能了解群众的疑难，及时为群众排忧解难；成立一支热心公益事业的思想工作队，由离退休老干部、共产党员和退休老师等组成，由他们及时向群众宣传党的方针政策，做好群众疑难问题的调解工作等。

图3 基层社会矛盾风险因素及其严重程度排序图

（三）建立健全社会矛盾纠纷调处机制，确保受损群体的利益救济渠道畅通

基层社会矛盾的爆发往往是在部分基层群众利益受损后，因正常利益表达救济渠道不畅通，且经过长时间争取，其正当利益仍得不到有效解决的状态下发生的。因此，基层要进一步完善社会矛盾纠纷调处工作的长效机制，构建调解、仲裁、行政裁决、行政复议及诉讼等有机衔接、相互协调的多元化社会矛盾纠纷解决机制。调解是A D R（A lternative Dispute Resolution）的方式之一，被誉为化解社会矛盾冲突的“东方经验”，许多西方国家都对此进行过借鉴。［3］当前，基层应当加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解和司法调解联动工作体系。泉州市2008～2013年共处理劳动争议案件46808件，其中通过乡镇、村级基层调解组织调解处理32921件，占案件总数的70%；通过仲裁机构立案方式受理13887件，调解结案5709件，占立案数的41%。劳动争议通过调解方式（包括基层调解、仲裁调解）协调处理的占案件总量的82%，基层劳动争议调解组织已经成为泉州市调处劳动争议的中坚力量。要完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。应当通过改革完善司法援助、司法诉讼和行政复议等制度，建立健全能够充分保障弱势群体或受损群体正当利益的利益救助机制，确保受损群体的利益救济渠道基本畅通，从而减少不同利益群体之间的摩擦和冲突，进而减少和避免社会风险尤其是群体性事件的发生。

建议打破部门分工的局限性，有效整合政法、公检法司及信访等部门工作力量，建立社会矛盾纠纷调处中心，对不同领域、不同利益的群体之间的摩擦和冲突统一受理、集中梳理、归口管理、分级办理、限期化解，形成“一站式服务、一条龙办理、一揽子解决”的工作体制。一些实际问题必须由政府统筹解决的，提交党委政府班子集体研究决策，再交由职能部门具体落实，防止推诿现象，提高调处工作效率。组织一批懂政策、懂法律的人员到社会矛盾纠纷第一线去开展调处工作，可以邀请专家、律师参与调处，增强调处工作实效，提高调解成功率。对一般性的纠纷力争当场调结；对重大疑难复杂的，要明确责任分工和时限，尽可能做到“一个问题、一名领导、一个方案、一抓到底、限期调结”；对涉及多部门、跨区域的，要建立联合调处机制，确定牵头部门和地区，成立由有关部门和地区组成的专门调处机构进行联合调处。

矛盾凸显是社会转型的重要特点，只有维系基本的社会公平和正义，让大多数基层群众有更多的“获得感”，才能够从根本上减少和避免基层社会矛盾风险的发生。

［1］乌尔里希·贝克.自由与资本主义［M］.杭州：浙江人民出版社，2001：119.

［2］吴忠民.中国目前社会矛盾的基本根源是民生问题［N］.学习时报，2013-10-28.

［3］胡燕佼.基层社会矛盾化解与调解机制创新［J］.云南行政学院学报，2014（3）.