建立健全生产者责任延伸制度

建立健全生产者责任延伸制度

一定要理清发展经济与环境的关系，千万不能把关系搞错。其实，清洁生产最好的东西就是在节能降耗的前提下，帮助企业增效盈利。广西贵港的经验已经证明了这一点，国外的经验也说明了这一点。

生产者是清洁生产与循环经济无可替代的主体。为了使生产者这个主体能充分发挥正能量——能够把环境污染防治与经济发展结合起来，必须建立健全生产者责任延伸制度(简称EPR)。

建立健全生产者责任延伸制度是全过程防控战略的需要

记者：建立健全生产者责任制度意义何在？

乔琦：作为一项在欧美发达国家广泛执行的、新的废物管理制度，EPR是通过规定生产者对产品整个生命周期负责，特别是通过产品消费后阶段的回收、再循环和最终的处理处置来减少产品对环境的影响。这一制度的实施，已在欧美等发达国家取得了良好的社会效益和经济效益。EPR在我国也日渐成为解决固废污染防治、实现资源高效利用的必然选择和重要途径。另一方面，随着我国环保和污染防控形势的日益严峻，环境保护战略由“末端治理”向“过程控制”和“源头预防”的全过程防控战略转型，生产者责任延伸制度正是实现上述战略目标的重要手段之一。中国也必须通过立法体系完善和相关配套政策措施的完善，全面推行生产者责任延伸制度，从产品全生命周期污染防控角度实现环保管理模式的战略转型。

我国EPR与国外比有不小的差距

记者：与西方发达国家相比，我国EPR不足之处体现在哪些方面？

乔琦：与西方发达国家相比，我国EPR的实施相对较晚，且目前政策法律体系尚不完善，主要表现为：

一是立法体系不完整，决定了我国EPR推行力度和实施效果有限。我国针对EPR的立法，尚未遵循从基本法、部门法、部门规章等分类的形式进行系统立法，而是以原则、制度、规章、技术措施等纷杂的形式交叉散落在基本法、部门规章、技术规范等各种法律文件中，法律效率层次参差不齐，缺乏对EPR立法体系整体设计和立法推行。

二是责任主体界定不清晰，影响EPR的相关法律的公平性和科学性。我国针对“生产者”的界定各有侧重、杂乱无序。我国EPR立法中对EPR责任主体“生产者”的定义更多侧重在生产者、制造商或者销售商，责任主体相对分散且责任范围相对单一。究其原因，主要是我国污染防治管理政策的倾向和重心主要集中在生产制造环节，忽略了产品源头设计、中间销售、后端使用和报废回收，最终导致责任主体和责任范围不统一，部分责任主体搭便车，特别是末端废物回收处理责任主体缺乏，最终导致政府买单。因此，对EPR中“生产者”的科学合理的界定是保障该制度合理以及可行的重要前提。

三是责任分担模式的不合理影响了EPR制度的合理性和可行性。我国EPR责任分摊尚无统一规范的责任模式，主要包括以下几类：生产者承担回收和利用责任模式；销售者、其它组织或废物利用处置企业承担回收利用责任模式；消费者承担废旧产品交回的责任模式。

上述几种责任模式，仍旧处于产品链条分段责任模式，注重的是污染治理，而对于优化产品生命周期，从全产业链的角度降低污染负荷考虑较少，这也主要是责任分摊模式尚未从全生命周期角度出发展开责任分摊的原因造成的。

今后应重点解决的问题

记者：我国的EPR的确还处在成长期。今后应重点解决的问题是那些？

乔琦：针对我国推行EPR所面临的问题和挑战，结合国外该制度的推广经验和我国国情，今后我国在推行该制度方面应重点解决如下问题：

一是建立健全完善的EPR制度法律体系。针对EPR制度立法体系尚不健全的现状，建议从污染防治和资源高效利用角度，从国家的基本法中确立EPR的法律地位。比如，在环保基本法和循环经济法中明确EPR的法律地位，从各类污染防控法和资源回收利用的部门法中确立EPR原则和宗旨以及推行措施，筛选重点产品制定EPR的技术政策和部门规章。同时，还应考虑绿色消费和绿色供应链实施EPR，通过制定“绿色消费法”明确消费者应承担的EPR责任类型和范围，制定绿色供应链的规章等从产品的全生命周期强化EPR制度的推行和落实，界定供应链条上不同主体的EPR责任及分摊模式。

二是明确EPR“共同但有区别”的责任主体。国外针对“生产者”的界定由产品、商品制造者到产品制造者和进口商，最终发展到产品链条上所有参与者的过程。因此，针对我国的EPR责任主体的界定，应遵循法律责任利益相关和产品全生命周期的原则，将产品生产者、制造商、销售商、进口商、使用者以及后端废物回收处理处置者作为EPR的法律责任主体群，共同但有区别的承担EPR的法律责任。

三是科学制定“共享分担”责任分摊模式。结合我国目前污染防治和资源高效利用的管理现状，我国对EPR责任分摊模式的建立，应采取分阶段、分类型的逐步推进模式，在EPR推行前期，重点采取生产者与政府之间进行共享分担，重点通过政府政策引导和资金扶持，选择重点行业领域如电子废物、报废汽车等领域开展EPR的推行；随着EPR制度推行进入成熟阶段，可适当以产品链条上全部的参与者共同分担，但在责任分摊上应遵循“共同但有区别”的原则。

记者：“共同但有区别”的含义是什么？

乔琦：“共同”是指产品全生命周期污染负荷和资源消耗的降低的根本目标；“有区别”是指在EPR五种责任类型分摊时各有侧重，比如，生产商负责产品的生态化设计，以保障产品生产、使用和消费乃至报废后的可资源可循环利用率，制造商则更多地承担产品生产过程中的污染防控和资源的高效利用责任，零售和进口商则承担绿色产品采购的责任。与此同时，根据EPR实施产品类型差异，可适当选择生产者与废物回收企业或生产者责任组织共享。比如，汽车行业推行EPR，可通过市场合作方式实现汽车制造商与废旧汽车回收组织的合作方式，实现该领域EPR的实施和推行。

企业必须担当起来、行动起来

记者：尽管环保风暴越来越厉害，但仍然有地方打着清洁生产、循环经济的旗号，干着破环环境的事。为什么会有这种现象？

乔琦：之所以会出现这种想象，是把环境看成制约经济发展的因素。人类对环境为所欲为已经习以为常。实际上，换个角度想，环境应该是帮助我国经济发展的有力工具。国外一些国家已经实现了良好的环境与经济发展共存。我们应该与环境交朋友，而不是对她为所欲为。清洁生产就是和环境交朋友的方式，生产者责任延伸制度督促、监督生产者与环境交朋友。一定要理清发展经济与环境的关系，千万不能把关系搞错。其实，清洁生产最好的东西就是在节能降耗的前提下，帮助企业增效盈利。广西贵港的经验已经证明了这一点，国外的经验也说明了这一点。

记者：经常听到埋怨环保标准太严的声音。您怎么看这个问题？

乔琦：据我所知，现在的确有些部门、产业协会是抵触环保的，埋怨环保标准太严的声音的确有。这里面有两个问题。一是企业不愿意参与标准制定。我们特别希望企业参与标准的制定。国外的企业都愿意参与标准的制定，尤其是环境方面的标准制定。为什么？因为他们觉得，做了环境标准，就可以成为自己的一种内在竞争力：参与制定标准的企业，通过防御性措施使自己具备一定水平的防御能力，而其他企业此时还未形成这样的防御能力——这也就意味着这些企业的竞争力相对较弱。

记者：您觉得我国企业为什么不愿参与标准的制定？

乔琦：这可能跟我们环保一直采用堵的策略相关。其实在环保问题上，也要疏堵结合。清洁生产这种理念用好了，可以增强企业的环保意识。国外企业之所以比较守法，除跟执法严格、执法到位有关，同时也和这些企业感到参与定标的确对自己有好处相关。

记者：您要强调的第二个问题是什么？

乔琦：企业应该把真实的排放数据拿出来，否则遭罪的还是企业自己。这方面企业通常有两种考虑，一是怕把真实数据拿出去对自己不利，二是报喜不报忧。可以想见，建立在失实数据基础上的标准（一般是偏高），一定会对企业造成巨大的执行难度：但这与企业虚台自己的排放控制能力相关：你自己都说可以零排放了，那国家为什么不要求你零排放呢？在此，我呼吁行业、产业组织、企业不要一味埋怨标准太严，而要积极主动行动起来，配合相关部门制定出适合行业、产业排放的标准。