日本体育博彩业发展及对我国的启示

朱瑞敏

博彩是一种独特的融资工具，能够吸收社会闲散资金，在很大程度上缓解了世界各国政府所面对的国家财政不足的问题，并推动着社会公共事业、社会福利事业及相关事业、产业的发展。因此，目前许多国家通过这一形式来进行社会融资、产业扶持及社会公共事业发展等。

在日本，博彩同样以这样的角色出现，经过半个多世纪的发展，日本博彩业逐年活跃。据《The World Count of Gambling Machines 2012》统计，全球约61%的博彩机器在日本。且随着科学技术的发展，以及电话服务、计算机网络及彩票自动检索机等服务设施的日臻完善，进一步促进了日本博彩业的发展，博彩业已成为日本政府的重要财政来源，在日本整体产业结构中有着举足轻重的作用。

由于地理及文化渊源等方面的原因，日本可以说是近现代以来对我国体育产业发展影响最大的国家，我国体育界也一直十分重视对日本体育的研究与借鉴。在博彩领域，无论是体育博彩或非体育博彩，在法律法规、运营管理、博彩种类、销售渠道、玩法设计、彩民保护等方面，日本都有着较为完善、系统的发行与管理模式。对之进行研究，对完善我国体育彩票发行与管理是非常有必要的。

1 日本博彩业的产生与发展

日本的博彩源于室町时代的“富签”，最早出现于16世纪30年代，主要为修建寺庙而筹集资金。后几经禁止、开禁，至19世纪40年代完全被封禁。至第二次世界大战结束后，资金匮乏的日本政府为解决战争留下的罹难，恢复经济发展，于1945年10月发行了面额10日元的彩票（宝くじ，直译为“宝签”）。1946年日本法律修改后，允许地方政府发行彩票，在物资匮乏的背景下，以实物为奖品的彩票颇受欢迎。

1948年7月12 日，日本政府颁布了彩票法，规定了发行的政策界限及具体方法，不仅加强了彩票发行的管理，而且促进了彩票的发行。自此，日本博彩业开始步入合法化。并于1954年取消了中央政府的彩票发行制度，规定彩票发行权限归于地方政府，且禁止任何团体和个人发行。

2 日本非法赌博与合法博彩的界定

在日本，一般社会生活范围内所行使的博彩行为包括两大类型：一，由地方自治体等政府主导的博彩项目，称为公营博彩，各种公营博彩项目均有各自所属的监管部门；二，非政府组织且具有赌博要素的各种游戏，统一称为非公营博彩行为。

其中，非公营博彩项目包括弹珠机、老虎机、麻将，由日本风俗营业相关法律规定约束，简称《风营法》；私人等非政府组织利用体育比赛结果行使的赌博行为及在线赌博，尤其是利用棒球比赛、相扑比赛等竞赛结果组织的赌博，在日本比较盛行。

从法律角度来说，公营博彩属于合法博彩行为。日本博彩业承认其实质是赌博，但有特别法律使之合法化。日本博彩以收益金的用途为“公益性”和“地方财政健全化”来进行定义的，即拥有赌博性质的博彩，通过一定的法律约束，由国家政府控制，并以“公”的利益而进行融资，这样一来，日本博彩的合法化在逻辑上就说的通了。

非公营博彩项目中，私人等非政府组织利用体育比赛结果组织或行使的赌博行为属于非法赌博，弹珠机、低额度麻将游戏等则处于“默许”的状态。其中弹珠机在日本的发展及其庞大，已成为日本“TOP产业”之一，在日本有经济灰色带之称，根据日本《レジャー白書2013》统计，2013年日本博彩业销售额约为30兆日元，其中弹珠市场为19兆660亿日元。

3 日本体育博彩发展现状

3.1 日本博彩业分类

本文所探讨的日本博彩业主要为日本公营博彩，即在日本法律上完全没有争议的博彩项目。公营博彩分为公营竞技博彩和公营彩票两类。

公营竞技博彩，即以某一项体育竞赛结果竞猜为主题的博彩活动，如竞马、竞艇；公营彩票包括彩券（宝くじ）和体育振兴彩票（体育振興くじ）。各种博彩种类有不同的发行主体，但都由国家政府控制管理，如表1所示。日本体育博彩包括公营竞技博彩与体育振兴彩票两种类型，一定程度上体育振兴彩票与我国体育彩票较为相似。

表1 日本公营博彩分类Table Ⅰ Categories of Japan’s Public Gambling

3.2 公营竞技博彩

公营竞技博彩，即以某一项体育竞赛结果竞猜为主题的博彩活动，如竞马、竞艇等，统称为“三竞一摩”，在日本体育产业领域内占有较大的市场比例。据日本周刊《东洋经济》及《休闲市场白皮书》2010年数据显示，日本公营竞技博彩年市场额达5兆1 364亿日元 （约4 000亿人民币），占体育商业市场的54.6%，如表2所示。

表2 体育商业市场 （スポーツビジネス市場、Sports business market）Table Ⅱ Sports Business Market（スポーツビジネス市場)

各个博彩项目有着不同的控制管理部门，并根据项目不同返奖率及公益金比率设置也不同。公营竞技博彩返奖率整体控制在75%左右，如竞马根据玩法不同返奖率在70%～80%之间，竞艇和竞轮为75%，竞摩为70%。公益金主要用于本竞技项目的发展。在公营竞技博彩市场中，以竞马市场占有率最高，占市场总额的61%之多，如表3所示。

表3 公营竞技博彩市场（公営ギャンブル）Table Ⅲ Public Sports Gambling Market（公営ギャンブル）

3.3 体育振兴彩票——“toto”

3.3.1 发行背景

自20世纪60年代起日本竞技体育水平处于低迷的状态，主要表现为奥运成绩不佳。至日本泡沫经济时期，社会少子化趋势日趋严重，同时青少年身体素质逐年下降，且民众参与体育活动也呈减少的趋势。为改变这一状况，日本文部省提出了日本体育振兴计划，即通过政府出资、民间捐资来提高竞技体育的国际竞争力，普及终身体育，扩大体育基础。由于财政不足，参考国外针对政府财政不足而发售彩票的事例，文部科学省决定通过发行一种以某项竞技为对象的特殊彩票专门应用于日本体育振兴，随后于1998年提出了 “关于体育振兴彩票实施的法律”，并于2000年提出了“体育振兴基本计划”，决定发行“体育振兴彩票”。

3.3.2 竞猜对象设定

在竞技选择方面，首先为了发展本国体育竞技，决定以国内体育竞赛为竞赛对象；其次，为什么选择足球项目，而不是日本国内人气更高的棒球或者传统项目相扑等，主要有以下几个方面：（1）竞技比赛受天气影响不是很大的项目，如即使在雨天也能正常进行的项目；（2）属于职业体育；（3）属于团体体育；（4）有人气的体育项目。因此，在当时国际足球职业化发展的背景下，确定以J联赛为对象，并以此为契机促进日本足球职业化进程。

最终于2001年起实施以日本J联赛比赛结果为竞猜主体的体育振兴彩票制度，来筹集体育振兴资金。近年来，为满足市场需求将部分海外足球比赛也纳入其中，如2014年以巴西世界杯足球赛为对象发行了“世界杯toto”。

3.3.3 体育振兴彩票性质

体育振兴彩票——又称足球彩票，昵称“toto”——本质属性是赌博，但是较竞技博彩等“赌博色彩”较浅。因此，体育振兴彩票不是投机，而是为获得梦想或快乐而消费，为体育振兴而做出贡献。

3.3.4 相关法律法规

1989年（日本平成10年）日本颁布了《体育振兴彩票法》（平成10年法律第63号）等法律制度，对体育振兴彩票管理、玩法、销售途径、返奖率、公益金使用、青少年保护等整个体系进行了规范。

为保证其公平、公正、公益性，对实施细则做了详细的规定。如规定与体育振兴彩票相关的政府职员、足球队相关人员、联赛组织职员和未满19岁青少年等不能购买或接受彩票；设立私彩者处以5年以下徒刑或500万日元以下罚金；规定不能购买或接受彩票者，为了牟利而接受他人购买委托，处以3年以下徒刑或300万日元以下罚金等详细的处罚制度。

为抑制彩民投机心理，避免彩民把体育振兴彩票当成是一种赌博或投机活动，法律对中奖率和奖金上限金额的设定进行了细致的研究。如体育振兴彩票所有玩法返奖率为销售额的50%，对最高奖金进行了设定，同时法律对相关财务透明度进行了详细的规定及惩罚约束。

3.3.5 运营管理

起初，体育振兴彩票由文部科学省特殊法人 “日本体育·学校健康中心”为实施主体，业务及资金管理委托大和银行，印刷、广告等由其他7家公司承担，为保证有效持续稳定运营，大和银行和7家承担公司共同出资成立了“日本体育振兴株式会社（Japan Sports Advancement Lottery Ltd.=JSAL）”。由于不依靠国家，完全自主调控市场，自发行起销售量逐年下滑。于是自2006年起成立了独立法人“日本体育振兴中心”（日本スポーツ振興センター）直接运营管理。这样一来，形成了更简单的且责任更加细化的发行体制。这一制度能够根据迅速得根据市场信息、消费者要求等做出商品、服务、销售方法等决策，大大削减了关系业务可能会有的招标等运营成本，且更加明确了体育振兴彩票事业的目的是“体育振兴”。此外，该中心和民间经营者共同设置了 “toto经营企划室”，以有效灵活运用民间经营方法。运营管理如图1所示。

图1 体育振兴彩票运营管理图Figure1 Operational Management of the Sports Revitalization Lottery

3.3.6 销售途径

体育振兴彩票自发行初期，只在专门的体育振兴彩票销售店里销售，这类销售点被称作“toto特约店”，类似于我国独立的体育彩票销售网点。此后，考虑到各种原因销售渠道经历了3次大调整。

第一次调整——会员制及便利店销售。2003年，出于对未成年人的保护，体育振兴彩票设立了会员购买制，只有注册会员才能购买；同时销售网点扩大至便利店，进一步方便了彩民购彩。

第二次调整——开启网络销售渠道。2005年起，开始在网络上销售体育振兴彩票，所有会员均可以通过投注网站直接购买，而如何识别是否是成年人则采用网上银行及信用卡信息来进行识别。

第三次调整——便利店一般销售。2006年起，便利店销售完全放开，不仅仅会员可以随时购买，非会员也可以直接在便利店购买，但禁止向未成年人销售体育振兴彩票。

发展至今，体育振兴彩票销售渠道包括特约店、便利店及网络销售3种，其中网络销售占较大的份额。以2013年销售额为例，特约店销售占16.2%，便利店销量为19.6%，网络销售占64.2%。

3.3.7 公益金

体育振兴彩票于2001年开始发行，当年销售额为643亿日元，后经过五年的低迷期逐渐提升，2013年销售额为1080亿日元。2001年至2013年体育振兴彩票年度销售量推移表如图2所示。

根据法律规定，其销售额的50%作为返奖资金，除去发行成本费用，剩余为公益金。公益金的2/3为资助体育事业的资金，1/3上缴国库。上缴国库的公益金作为青少年健康与育成、教育与文化振兴、自然保护及国际体育交流等事业的资助资金，如图3所示。

图2 日本体育振兴彩票年度销量（单位：亿日元）Figure 2 Yearly Sales Volume of Japan’s Sports Revitalization Lottery(Unit:100 million of Japanese yen)

图3 销售额和公益金分配比率图Figure 3 Proportion of the Sales Volume to the Distribution of Welfare Chest

自2002年起开始，以构建体育环境设施，提高国际竞技水平，支援国际大型竞技活动，培育高水平体育指导员为目标的体育振兴彩票公益金助成项目开始实施。自此，日本体育振兴资金由最初的政府出资、民间捐资的模式发生了变化。如图4所示为2014年日本体育振兴赞助分配额。

图4 2014年日本体育振兴补贴分配额Figure4 Subsidies Allocation for Japan’s Sports Revitalizationin 2014

3.3.8 体育事业资助

体育事业资助以项目募集的方式向日本体育振兴中心提出申请，体育振兴中心通过对提出项目进行甄选审核制定来年的体育振兴资助计划。自2002年实施以来至2013年，共完成约729亿日元助成项目，其中34%用于提高竞技水平，39%用于完善地方体育设施，24%用于地方体育的普及，3%用于东日本大地震震后重建。如表4所示为2002—2013年体育设施相关助成金年度交付额。2014年体育资助主要包括大型体育设施、地域设施、综合性体育俱乐部活动、地方公共团体活动、体育团体体育活动及国际竞技大赛举办7大项。

表4 2002-2013年体育设施相关助成金交付额推移表Table ⅣDelivery Amount of the Relative Sports Facility Subsidies in 2002-2013

4 博彩社会责任——彩民保护

日本博彩业研究者主要从企业社会责任角度探讨消费者保护，如青少年保护问题、问题博彩救助问题等。而博彩业本身也从不同的角度履行了行业社会责任。

4.1 国家严格控制

无论是公营竞技博彩还是彩票，均由国家严格控制发行。在返奖率、中奖率、返奖、中奖及公益金使用等环节高度透明化，以向公众确保博彩的公益性。同时，严禁私彩的发行，并在法律上做出了严格的明确规定。发行机构谨慎关注博彩市场事件、彩民分布、购彩动向等信息，以及时做出决策调整，每年都会有相关的市场调查进行并予以公开公布。

4.2 有明确的法律制度

每一个彩种都有相应的法律制度对其发行管理进行详细地规范约束，且设立明确的具有法律效力的惩罚制度。这对于抵制私彩，保护消费者，保护青少年等起着强有力的管制作用。

4.3 问题博彩医疗介入

在日本问题博彩又被称作“gamble依存症”，多在精神医学科范围内进行探讨。目前，日本共有39所医院可进行问题博彩的诊查与救治。根据日本厚生劳务省调查，截至2013年7月，日本共有536万问题彩民，占全体国民比例4.8%。其中男性438万，占日本男性国民的8.7%；女性98万，占女性国民的1.8%。

2013年，日本厚生劳动省组织医疗机构、社会福祉、自助团体等相关机关对博彩依存症对策、博彩依存症治疗及相关支援提出了国家层面的整顿方针，提出了医疗机构、行政机关、自助团体、家庭、社区等多方位关联的问题彩民救助构思，如图5所示。拟从治疗依存症的精神医疗机构中指定10所为 “依存症治疗处点机关”，通过联合专门的咨询团体、相关机构、问题彩民及其家人多个关联体试运行此计划。

图5 问题博彩治疗体系构思Figure5 Suggested System for Treating Problem Gambling

4.4 青少年博彩教育

2012年起，学校教育法将烟酒及药物滥用等风险教育纳入学校指导要领中。2013年10月日本临时国会针对赌场能否合法化探讨了《赌场法案》，有观点认为赌博行为应和饮酒、吸烟、药物滥用等一样纳入青少年风险教育中，使之从小认识到赌博的危险性。且认为青少年接受适当的赌博危机教育，对于家庭成员“问题赌博”的预防与救治也有着一定的积极作用。

虽然目前这项提案尚没有正式纳入青少年教育中，但是这是病态博彩预防与救助体系迈出的新一步。

5 对我国体育彩票事业的启示

5.1 管理及运行体制法制化

2009年5月国务院公布了我国 《彩票管理条例》，并于2009年7月1日开始实施，这是我国彩票法制化迈出的重要一步。着眼于长久发展需求，我们仍需要进一步建立并完善更为健全的法律法规制度，对涉及彩票发行、管理、监督、公益金使用等各个环节及关系者行为进行法律约束，对彩票业涉及关系者权利与义务予以法律层面的定义与保护，以确保彩票市场安全、稳定、协调、健康运行。

5.2 收入分配及公益金使用透明化

加深民众的理解和信赖，是日本博彩业得以顺利、有效地实施的保证。收入分配及公益金的高度透明化是取得民众理解和信赖的重要措施。2013年8月日本第13次彩票民意调查结果显示，公众对收益金使用渠道认知率为51.3%。同时，对于年度助成项目的预算、审核、公示及实际实施公示等方面，也做的极为细致有条理。而我国彩票在收入分配及公益金使用等方面的说明仅为笼统的数据公布。

合理的信息透明化，对于树立我国体育彩票良好的公益形象，营造公平公正的市场环境有着重要的作用。这也是我国体彩业持续高速健康发展的保证，是彩民及公众对于彩票知情选择权的客观需求。

5.3 加快竞彩本国职业联赛

竞彩本国职业联赛是大部分国家发行竞猜型彩票的一贯做法，只有竞彩本国职业联赛才可做到彩票行业与职业联赛市场的“双赢”，一方面通过竞彩本国职业联赛，可以将部分彩民转变为球迷；此外，还可以将一部分球迷转化为购买体育彩票的彩民，从而使两者形成良性循环，互为促进。而且通过竞彩本国职业联赛，还可以增加运动项目发展必要的资金，使运动项目做到良性可持续发展。

5.4 网络销售势在必行

网络销售是彩票销售模式的一种，目前在博彩发达国家它是重要的销售渠道。如2013年日本体育振兴彩票（toto）网络销售占到总体销量的64.2%，从中可看出网络渠道在其中的重要性。然而在我国，由于在一些关键问题上没有得到解决，致使近些年来我国在网络销售方面几经禁止和开禁。通过网络渠道可以改变彩民的组成结构，降低低收入、低教育程度人群的比重，增加高收入、高学历彩民群体，未来对我国形成“多人少买”的健康持续发展的彩票市场结构具有重要的战略意义。

5.5 重视彩民保护，构建问题彩民预防、诊断、救治体系

随着我国彩票市场的日益壮大，问题购彩行为对彩民自身及家庭产生的不良影响不容忽视，而这一问题所引起的各类社会问题也日趋严重。因此，彩民保护，尤其是问题彩民的保护与救治急需得到实质性重视。

由于理论体系方面的缺失，导致我国在构建问题彩民预防机制与实施过程中存在很大的漏洞。包括问题博彩诊断及自我诊断体系开发，博彩认知宣传、问题彩民咨询体制构建、问题彩民关联救治体系等几乎没有实质工作展开。在构建我国问题彩民救助机制等过程中，参考国外先进的研究成果及实践经验，引入国外相应的治疗手段时，不能完全照搬国外成熟的治疗体系，而是应结合我国当前彩票业的发展现状、发展趋势及我国问题彩民的实际情况出发。

彩民保护及问题彩民救治需要法律、医疗、教育、社会保障系统等多个相关领域的共同努力，如何统筹规划，制定可实施的战略方针，这是我国彩票业健康发展所面临的重大挑战之一。

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