缅甸国际直接投资环境分析

薛紫臣 谢闻歌

2011年3月吴登盛出任总统以来，缅甸政府进行了大刀阔斧的改革，包括积极推动政治民主化、民族和解，以及经济市场化等，缅甸社会相对稳定，经济平稳快速增长，展现出发展的巨大潜力;同时，投资环境不断改善，国际直接投资(外国直接投资，FDI)稳步增长。

一、外国对缅直接投资现状

缅甸改革开放以来，外国对缅直接投资呈现出良好的发展态势，投资规模稳步扩大，投资来源和投资领域更加多元化，但总规模仍较小。

第一，外国对缅直接投资呈现稳步增长态势。在奈温统治时期(1962～1988年)，缅甸政府采取闭关自守的政策，对外国资本实行国有化，禁止外国直接投资进入。1988年军政府执政后，实行对外开放政策，颁布《外国投资法》，积极吸引外资，外国直接投资开始进入缅甸。从联合国贸易和发展会议(UNCTAD)公布的数据看，1988～2010年外国对缅实际直接投资，除1995～1997年和2006～2010年两个时期增长较快外，其他年份投资量较小，即使有所增长，幅度也很小，有些年份甚至是负增长(参见表1)。但是，2011年以来，外国对缅直接投资呈现出稳步增长态势。一是缅甸政府批准的外国直接投资急剧增加。据UNCTAD统计，缅甸新建外国投资项目的价值2008～2010年为37.72亿美元，而2011～2013年则高达161.85亿美元。①UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，United Nations，New York and Geneva，2014，p.219.缅甸投资与公司管理局(DICA)最新公布的数据显示，缅甸政府批准的外国直接投资，2012～2013财年为14.19亿美元，2013～2014财年为41.07亿美元，2014～2015财年则高达80.10亿美元，2015～2016财年第一个月，即高达22亿美元。②DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上网时间:2015年5月7日);“Singapore Top Foreign Investor in First Month of 2015-2016 FY”，The Global New Light of Myanmar，May 26，2015.二是缅甸外国直接投资流入量增长较快。从2010年起，缅甸外国直接投资流入量持续增长，2013年比2010年增加了104%，达26.21亿美元。③UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.206.三是缅甸外国直接投资流入存量稳步增加。2010年为82.73亿美元，2011年为91.23亿美元，2012年为119.10亿美元，2013年增至141.71亿美元。①UNCTAD，World Investment Report，Non-Equity Modes of International production and Development 2011，United Nations，New York and Geneva，2011，p.193;UNCTAD，World Investment Report 2012，Towards A New Generation of Investment Policies，United Nations，New York and Geneva，2012，p.174;UNCTAD，World Investment Report 2013，Global Value Chains:Investment and Trade for Development，United Nations，New York and Geneva，2013，p.218;UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.210.四是在世界最不发达国家中缅甸外国直接投资流入量增速快。在亚洲最不发达的9个国家中，缅甸外国直接投资流入量2010年不及孟加拉和柬埔寨，2012年和2013年则跃居首位，而且缅甸还成为世界最不发达国家中外国直接投资流入量超过20亿美元的少数几个国家之一，2013年缅甸外国直接投资流入量仅次于莫桑比克和苏丹。②UNCTAD，World Investment Report 2011，Non-Equity Modes of International Production and Development，p.74;UNCTAD，World Investment Report 2012，Towards A New Generation of Investment Policies，p.64;UNCTAD，World Investment Report 2013，Global Value Chains:Investment and Trade for Development，p.73;UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.82.

表1 1994～2015年缅甸FDI流入量(单位:百万美元)

第二，中国投资占比呈下降趋势，缅投资来源更加多元化。无论是从缅甸政府批准的外国直接投资，还是从中国对缅直接投资存量看，2010年中国已成为缅甸最大的投资国。1990～2013年缅甸政府批准的外国直接投资中，中国占40.5%，泰国占23.5%，中国香港位列第三，占16.6%。③Jared Bissinger，“Foreign Investment in Myanmar:A Resource Boom but a Development Bust?”Contemporary Southeast Asia:A Journal of International and Strategic Affairs，Volume 34，Number 1，April 2012，pp.34-35;OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，OECD，2014，p.158.2010年中国对缅直接投资存量为19.4675亿美元，占缅甸外国直接投资流入存量的23.53%。④中华人民共和国商务部等:《2013年度中国对外直接投资统计公报》，中国统计出版社，2014年，第46页;UNCTAD，World Investment Report 2011，Non-Equity Modes of International Production and Development，p.193.2011年缅甸实行改革开放后，中国仍是缅甸外国直接投资流入存量最大的国家。2013年为35.6986亿美元，占比为25.2%。⑤中华人民共和国商务部等:《2013年度中国对外直接投资统计公报》，第46页;UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.210.中国对缅直接投资存量虽然仍居首位，但从缅甸政府新批准的外国直接投资和外国直接投资流入量看，中国对缅直接投资占比呈下降趋势，特别是2013年以来缅甸外国直接投资来源更加多元化。2012～2015年缅甸政府批准的外国直接投资总体呈上升趋势，但中国所占份额却明显下降。在2011～2015年4个财年中国分别占 93.6%、16.33%、1.39%和6.45%;而在后3个财年中，新加坡均居首位，占比分别为29.46%、56.00%和53.64%。⑥DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上网时间:2015年5月7日)截至2014～2015财年，在缅甸政府批准的外国直接投资累计总额中，中国占27.2%，泰国占18.92%，新加坡占 16.26%，中国香港占13.14%。⑦DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/(上网时间:2015年5月7日)从外国直接投资流入量看，中国的占比同样下降了。中国对缅投资流量在缅甸外国直接投资流入量中的占比，2008～2010年为47.58%，2011～2013年下降到20.43%。⑧中华人民共和国商务部等:《2013年度中国对外直接投资统计公报》，第41页;UNCTAD，World Investment Report，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.206.从2012年起，其他经济体对缅直接投资流量明显增加(参见表2)。2012～2013财年，欧盟成为缅甸最大的投资来源经济体，投资总流量为6.642亿美元，占缅甸外国直接投资流入总量的49%;2013～2014年东盟取代欧盟成为缅甸最大的投资来源经济体，投资流量为11.868亿美元，占缅甸外国直接投资流入总量的45.3%，其中新加坡为6.55亿美元，泰国4.94亿美元，而中国(2013年)则为4.7533亿美元。①ASEAN Secretariat and UNCTAD，ASEAN Investment Report 2013 ～ 2014，FDI Development and Regional Value Chains，Jakarta:ASEAN Secretariat，October 2014，pp.19-20;中华人民共和国商务部等:《2013年度中国对外直接投资统计公报》，第41页。从缅甸政府批准外国直接投资的经济体看，2011年以后对缅甸投资的经济体越来越多，2012～2013财年为13个，2013～2014财年为16个，2014～2015财年即增加到27个。②DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上网时间:2015年5月7日)截至2014～2015财年，缅甸政府批准的外国直接投资的经济体有38个，投资企业895家，投资总额542.36亿美元。③DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(By Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上网时间:2015年5月7日)从未来发展趋势看，西方国家对缅直接投资将会快速增长:美国的可口可乐公司计划未来投资2亿美元;总部设于荷兰鹿特丹和英国伦敦的联合利华公司计划投资6.50亿美元;挪威的Telenor电信公司取得了在缅甸从事通信服务的营业许可证，正在投资电信产业，等等。④OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.59.

表2 2012～2014年缅甸FDI流入量来源分布(单位:百万美元)

第三，投资领域多元化。2012年以来，外国对缅直接投资的领域不断拓宽，呈现多元化趋势。从缅甸政府批准的外国直接投资看，2012年1月以前外国投资主要集中在资源性行业，即电力、石油天然气和采矿行业，2010～2012年占 90%以上。⑤OECD，Multi-Dimensional Review Of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.76，158.1990～2013年1月，电力、石油天然气和采矿行业分列前三位，制造业列第四位;2012年以后，在外国对缅甸直接投资中，电力、石油天然气和采矿行业占比明显下降，而制造、交通与通信、酒店与旅游等行业占比则明显增加(参见表3)。2012～2015年3个财年，电力、石油天然气和采矿业占比下降到29.8%，制造、交通与通信和酒店与旅游业占比增加到56.89%。⑥DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上网时间:2015年5月7日)特别值得注意的是，2000～2010年鲜有外国直接投资进入的农业、畜牧业和渔业开始受到关注，2011年后相关投资则明显增加。从2012～2013财年到2014～2015财年，缅甸政府批准的外国直接投资，农业由965万美元增加到3966.6万美元，畜牧业和渔业由560万美元增加到2686.1万美元。⑦DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上网时间:2015年5月7日)，截至2014～2015财年，外国对缅直接投资涉及的行业超过11个。①DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(By Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上网时间:2015年5月7日)从发展趋势看，非资源性行业的外国直接投资将会快速增加，如酒店与旅游业、电信业、制造业和农业。②OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，pp.59，309.

表3 2012～2015财年缅甸政府批准的FDI行业分布(单位:百万美元)

外国对缅直接投资尽管稳步增长、投资来源和投资领域更加多元化，呈现出良好的发展态势，但总规模仍较小，在GDP和固定资本形成总额中的占比均较低。据联合国经济合作与发展组织(OECD)统计，近几年缅甸外国直接投资流入量约占其GDP的4% ～5%，2014～2015财年不超过4%。③OECD，Multi-Dimensional Review Of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，p.159.据联合国贸易与发展会议统计，2013年，外国直接投资存量占GDP比率，缅甸为25.1%，不仅低于柬埔寨(60%)和越南(47.9%)，而且低于东南亚国家平均水平(64.4%);2013年;缅甸外国直接投资流入存量占固定资本形成总额的比率，缅甸为13.4%，同样低于柬埔寨(51.3%)、越南(21.6%)，以及东南亚国家平均水平(18.7%)。④“FDI Inward Stock as Percentage of Gross Domestic Products，by Region and Economy，1990-2013”;“FDI Inflows as a Percentage of Gross Fixed Capital Formation，1990-2013”，UNCTAD，FDI/TNC Database，http://www.unctad.org/fdistatistics.(上网时间:2015年4月28日)

二、外国对缅直接投资的有利因素

2011年以来，外国对缅直接投资呈现出良好的发展态势，得益于吴登盛政府大刀阔斧的改革造就了相对有利的投资环境。

在政治上，缅甸实行民主改革，推动民族和解，实现了社会相对稳定，从而为外国直接投资创造了相对有利的政治环境。一是与反对派实现和解。2012年1月，昂山素季领导的全国民主联盟登记为合法政党，并在随后的议会补选中顺利进入议会。2013年2月，吴登盛还批准5名文官进入内阁，其中议会反对党全国民主力量的丁瑞(Tin Shwe)出任酒店与旅游部副部长，这是统治精英外政治人物首次在政府中任职。此外，新政府还释放了1000多名政治犯，并允许他们继续从事政治活动。二是切实改善和保护公民的基本权利。缅甸新政府成立了国家人权委员会，颁布《和平集会与和平游行法》、《劳工法》，赋予劳工组建工会和罢工等权利;颁布《印刷和出版法》以及《新闻媒体法》，取消新闻出版审查。三是加强议会的作用。人民院不仅通过了一系列促进改革的法律，而且对政府起到了监督和制衡作用。人民院成立了监督委员会，严密监督政府包括预算分配在内的活动。2012年2月，人民院否决了吴登盛总统废除地方官员选举实行秘密投票的建议。四是开启民族和平进程，倡导政治解决民族问题。缅甸是个多民族国家，分离主义势力遍布全国，缅甸独立后经历了60余年的内战。吴登盛上台后成立了两个和平谈判小组，负责与少数民族武装组织进行和谈，并与绝大多数武装组织达成了停火协议。此后，吴登盛明确提出了基于彬龙会议精神实现民族和解的路线图，以相互理解、平等、发展为原则，保证永久和平。⑤“Address Delivered by President of the Republic of the Union of Myanmar U Thein Sein”，The New Light of Myanmar，March 2，2012.2012年5月，缅甸成立了以吴登盛为主席的联邦和平中央委员会和以副总统赛茂康(Sai Mauk Khan)为主席的联邦实现和平工作委员会，以推动政府与少数民族武装组织之间的和解进程，争取实现国家的永久和平。2015年3月31日，联邦实现和平工作委员会与代表少数民族武装组织的全国停火协调小组就全国停火协议草案达成共识。

在经济上，实行改革开放，经济平稳快速发展，为外国直接投资创造了有利的宏观经济环境。吴登盛上台后坚持改革开放，并于2012年5月开启了第二阶段改革，重点开展经济与社会改革。为了保证宏观经济平稳发展，缅甸政府采取了一系列措施。一是实行统一汇率。在军政府统治时期，缅甸官方汇率和黑市汇率并存，且差价巨大，严重影响了宏观经济稳定。2012年4月1日，缅甸开始实行有管理的浮动汇率，官方参考汇率为815～820缅元兑换1美元，并建立银行间外汇市场。政府还放松了外汇管制，如需用进口所得外汇支付进口所需外汇的限制等。二是推进货币和财政改革。缅甸中央银行从2013年起脱离财政部，成为独立的金融管理机构，负责制订和实施货币政策;从2012～2013财年起，政府预算按有管理的浮动汇率编制，从而增强了财政的透明度;对政府部门及其所属国有企业实行严格的财政纪律，国有企业的运营资金78%需自筹;削减能源、公共工程等领域的基本建设财政支出，增加教育、卫生领域的支出;取消进口代扣税和对主要农产品的征税，简化国内商品销售的商业税。三是改变资源依赖型发展战略，采取包容、可持续发展战略，把促进工业可持续发展以及通过农业改革实现减贫和农村发展作为政府政策的重点，大力发展非资源性产业。①Government of Myanmar，Framework for Economic and Social Reforms，Policy Priority for 2012-2015 towards the Long-Term Goals of the National Comprehensive Development Plan，Naypyidaw，2012，p.18;pp.25-30.四是放宽进出口限制，鼓励出口，促进出口产品多样化。缅甸商务部取消了165类出口商品和152类进口商品的许可证申请，并减少了一般进出口货物通关所需的时间、费用和文件数量。②WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，2014，p.38.改革前缅甸政府对出口商征收8%的商业税和2%的所得税，现在征收商业税的商品只有五类资源性产品。③WTO，Myanmar:Trade Policy Review，WTO，May 2014，p.42.五是积极融入国际社会，参与区域一体化建设。在2012年政府通过的《经济社会改革纲要》中，缅甸把加快与国际社会的更广泛整合作为两大中期目标之一。为此，缅甸政府与联合国经济合作与发展组织、世界银行、国际货币基金组织、亚洲发展银行等国际组织开展广泛合作。在东盟共同体建设中，缅甸积极消除法律和管理障碍，落实东盟共同体倡议，并计划于2018年加入。

缅甸经济改革方案和政策不仅得到国际社会的广泛认可，且促进了缅甸经济平稳快速发展。从总体经济发展看，缅甸实际GDP实现了平稳快速增长。2011～2014年 4年增长率分别为 5.9%、7.3%、8.3%、7.7%;预计2015年为8.3%。④IMF，World Economic Outlook:Uneven Growth—Short-and Long-Term Factors，Washington，April 2015，p.174.从财政赤字和通货膨胀看，二者均在正常范围内。2011年以来的4个财年，财政赤字率分别为4.6%、3.7%、3%、5.5%，通货膨胀率分别为2.8%、2.8%、5.7%、6.6%;预计2015～2016财年二者均在5%左右。⑤WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，January 2015，p.2;IMF，Myanmar:2014 Article IV Consultation—Staff Report，October 2014，pp.4-7.

缅甸经济平稳快速发展使外国投资者对缅甸经济发展前景增加了信心，为外国直接投资创造了有利的宏观经济环境和更多的投资机会。

在促进与便利外国直接投资上，缅甸政府努力改善投资的软硬环境。一是努力完善投资法律法规。2011年以来，为了改善投资环境，吸引外资，缅甸政府颁布了多项与外国直接投资相关的法律或法律修正案，主要有:《外国投资法》、《＜外国投资法＞实施细则》、《缅甸经济特区法》、《农用土地法》、《环境保护法》、《外汇交易管理法》、《缅甸进出口法》、《最低工资法》、《所得税修正案》、《商业税法修正案》、《联邦税法》等。这些法律的出台，使缅甸外国直接投资的法律框架基本形成，改善了外国直接投资的法律环境。其中《外国投资法》和《缅甸经济特区法》是专门规范外国直接投资的法律，旨在提高缅甸对外资的吸引力，因而对外国直接投资影响最大。与1988年《外国投资法》相比，2012年《外国投资法》有明显的改进，更有利于吸引外资:以负面清单(negative list)取代正面清单(positive list)，即明确开列不准外资进入或有限制进入的领域，清单以外领域则充分开放，而不像以前那样只明确允许外资进入或有限制进入的领域，清单以外领域一律不予开放;土地租赁最高期限由40年增加到70年;没有最低资本要求;允许股份自由转让;不再按官方汇率向国外汇款;合资企业外资股份没有最低限额。⑥OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.90.2011年，缅甸军政府颁布了《缅甸经济特区法》和《土瓦经济特区法》;2014年1月，缅甸颁布了新的《缅甸经济特区法》，取代前两部法律。新的《缅甸经济特区法》给外国直接投资提供了更优惠的条件:每个经济特区分以出口为主的免税区和以面向国内为主的促进区，两个投资区均可建立全资外资公司，在促进区投资且面向出口的企业可取得免税区企业资格，并可享受免税区企业相同的优惠;免税区内企业和促进区内取得免税资格的企业头7年免征所得税，促进区内企业头5年免征所得税;第1个免税期后头5年减免50%的所得税;第2个5年中企业所得利润如果在第3个5年期1年内再投资，再投资所得利润减免50%的所得税;土地最高租赁期可达75年;免除部分设备、原材料进口税。①Myanmar Special Economic Zones Law，Polastri Wint＆ Partners，2014，pp.11-13.目前，缅甸正在兴建土瓦(Dawei)、迪拉瓦(Thilawa)、皎漂(Kyaukphyu)3个经济特区。

二是不断提高行政机关的办事效率和能力。缅甸投资委员会(MIC)成立于1994年，是负责审批、监管外国投资的主管机构，但是效率低下，审批时间长。2011年新政府上台后，为了提高MIC的办事效率和能力，改组了MIC，组成人员除了来自政府外，还吸收了私营部门和学术界专业人才。同时，为了缩短审批时间，新《外国投资法》规定，MIC在投资申请书评估完成后须在15天内作出是否接受申请书的决定，如果接受申请书，须在90天内答复申请人是否批准。同时，缅甸国家计划与经济发展部投资与公司管理局(DICA)作为MIC的秘书处处理外国投资相关事宜。为了方便外国投资者，DICA在仰光开设了一站式服务中心。此外，缅甸政府明确提出要建立善治、廉洁政府。新政府颁布了《反腐败法》，成立了反腐败委员会，还申请加入采掘业透明倡议组织(EITI)并被接受为候选国，缅甸反腐工作取得了一定进展。在世界银行世界治理指数排名中，缅甸在控制腐败方面得分从2011年的0.47分增加到2013年的12.44分(满分为100分)。②WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx.(上网时间:2015年5月11日)

三是改善外国直接投资的金融环境。从2012年开始，缅甸政府除了统一汇率外，还逐步放松对银行从事国际银行业务的管制。缅甸中央银行授权15家私营银行设立外币帐户和开展对外银行业务，它们无须经中央银行批准即可开展国际经常性支付与转移业务(此前只授权给3家国有银行)。③OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.184.缅甸政府还计划建立股票市场，2013年7月颁布了《证券交易法》，2015年10月股票市场将开市。同时，缅甸政府逐步向外国银行开放金融市场。截至2014年6月，有39家外国银行在缅甸开设了代表处;2014年10月，有9家外国银行获准在缅甸营业。此外，缅甸政府十分重视基础设施建设。新政府除了加大政府投入外，还通过向私营资本开放、改组管理机构、制订新的行业法律和发展规划、放开价格等措施，努力改善交通、通信、电力等基础设施。④Government of Myanmar，Framework for Economic and Social Reforms，Policy Priority for 2012-2015 towards the Long-Term Goals of the National Comprehensive Development Plan，pp.26-28.目前缅甸整个基础设施虽然仍很落后，但正在逐步改善，如2014年1月挪威的Telenor电信公司和卡塔尔的Ooredoo电信公司获准投资缅甸移动通信服务业，这将有助于改善其落后的面貌。

缅甸自然资源和历史文化资源丰富、劳动力成本低、地处经济发展最具活力的地区，但经济发展水平落后，仍是世界最不发达国家，因此具有很大的发展潜力。随着新政府民主改革的推进和民族和解政策的实施，西方国家基本解除了对缅甸的经济制裁，为西方资本进入缅甸扫清了法律障碍;新政府的改革还初步释放了经济发展潜力，并改善了外国直接投资环境，从而激发了外国投资者，特别是西方投资者的投资热情;包容、可持续发展战略以及鼓励出口多样化的政策，使外国对缅直接投资的领域呈现出多元化发展态势。

三、外国对缅直接投资的制约因素

尽管缅甸投资环境有所改善，外国对缅直接投资呈现出良好发展态势，但是缅甸改革开放仍处于起步阶段，市场经济也处于初始培育阶段，经济发展水平和环境比较落后，因此缅甸的整体投资环境仍比较落后。在2015年世界银行营商便利指数排名中，缅甸在189个经济体中列第177位，在东盟国家中列最后一位。⑤WBG，Doing Business2015，Going Beyond Efficiency，pp.175-228.对外国直接投资者来说，对缅投资仍面临诸多挑战，其中最突出的有4个方面。

第一，基础设施落后。改革开放前，缅甸政府对基础设施投资少，因此缅甸成为东南亚地区基础设施网络最差的国家之一，不仅现有基础设施存量低，而且落后。在电力供应方面，缅甸电力资源丰富，但电气化率非常低。据2012年亚洲开发银行评估，缅甸仅水电潜力约1亿万千瓦，发电潜力巨大，但2011年总装机容量只有349.5万千瓦，电气化率为26%。①ADB，Myanmar:Energy Sector Initial Assessment，Mandaluyong City，Philippines:ADB，2012，pp.2，23-29.改革开放以来，缅甸增加了对电力行业的投入，但电力供应不足的问题并没有明显改善。截至2013年底，缅甸总装机容量仅为390万千瓦，总发电量为125亿千瓦时，②MultilateralInvestmentFund，etc.，Climatescope2014，Bloomberg，2014，pp.143-144.只有不到1/3的人口能用上电，城市电气化率约75%，而农村电气化率则仅有16%。③WBG，Myanmar:Ending Poverty and Boosting Shared Prosperity in a Time of Transition，2015，p.41.供电不足严重影响了企业的生产。据2014年世界银行调查，缅甸是亚洲断电、企业自备发电设备最普遍的国家之一;94%的企业经历过断电，76%的企业不得不自备备用发电设备。④WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，January 2015，pp.28-29.在交通运输方面，缅甸内外连通性是东南亚国家中最落后的国家之一。在东盟国家中，缅甸公路是最落后的，其总长虽然从2010年的13万公里增加到2012年的14.87万公里，但公路密度仍是该地区最低的国家之一，而且仅有38.9%的公路铺设了路面，二级和地方公路网路况非常差。水运交通建设虽有进展，如修建深水港，但大多数沿海港口设施老化，航运辅助和安全设施仍很落后，且只有简单的非机械化装卸设备，而内河港口只有诸如码头、踏板等基本设施，根本没有现代化的装卸设备。铁路网1988～2014年几乎增加了2倍，总里程达到3772公里，但路况差，且机车车辆以及信号、通信设施老化，运输效能低:从仰光乘坐火车到内比都需要9小时，而乘坐公路交通工具则只需要5小时;2008～2012年客运列车的运量甚至连续下降。空运面临外国旅游人数激增的严峻考验，空中管制设施和助航设施亟需改善。与邻国的交通连通性也有限。东盟公路网缅甸境内仍有201公里没有完工;缅甸连接中国、印度和泰国的铁路线以及连接新加坡到中国昆明的丹彪扎亚—三塔铁路线仍没有规划。⑤交通运输方面的情况参见ADB，Myanmar:Unlocking the Potential，Mandaluyong City，Philippines:2014，pp.138-140;ADB，Myanmar:Transport Sector Initial Assessment，Mandaluyong City，Philippines:Asian Development Bank，2012.因此，总体上看，缅甸交通运输仍很落后。在世界银行物流绩效指数排名中，缅甸2010年和2012年在158个经济体中分别列第149位和第129位，2014年在163个国家中列第145位，排名远低于东亚和太平洋地区其他国家。⑥WBG，“International LPI from 2007 to 2014”，http://lpi.worldbank.org/sites/default/files/International_LPI_from_2007_to_2014.xlsx.(上网时间:2015年5月10)在通信方面，普及率仍很低。2011年，缅甸仅2.6%的人拥有移动电话，1.08%的人拥有固定电话，0.06%的人使用宽带互联网。⑦OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.233.缅甸新政府虽然制定了雄心勃勃的电信发展规划，但2013年仍只有13%的人拥有移动电话，1%的人使用互联网。⑧WBG，World Development Indicators 2015，International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank，2015，p.100.2013年10月，缅甸政府颁布《电信法》，向私营企业开放电信市场。随着挪威的Telenor电信公司和卡塔尔的Ooredoo电信公司进入，缅甸移动通信服务将得到改善，但缅甸道路交通落后，各省/邦管理不同，再加上人均国内生产总值低，居民消费能力有限，缅甸电信业发展仍面临挑战。⑨Robert Clark，“Telecoms Sector Highlights Challenges and Opportunities in Myanmar”，HKTDC Research，December 17，2014.

第二，技术人才短缺。缅甸人力资源丰富，且劳动力成本低。2013年，15岁以上的劳动力人口占总人口的79%，青年(15～24岁)识字率达96%，劳动力成本是世界上最低的3个国家之一(另2个为孟加拉、柬埔寨)，[10]OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，p.115;Verisk Maplecrof，t“Labour Costs Lowest in Myanmar，Bangladesh，and Cambodia，Least Competitive in Italy，France-Global Ranking”，http://maplecroft.com/portfolio/new-analysis/2015/02/04/labour-costs-lowest-myanmar-bangladesh-and-cambodia-least-competitive-italy-franceglobal-ranking/.(上网时间:2015年5月10日)但除了基本的读写和计算外，更高水平的技能则有限:65%的户主仅受过初等教育或更少的教育，受过中学或中学以上教育的户主仅约15%;在农村地区情况更遭，75%的农村居民仅受过初等教育或更少的教育，而城市居民受过初等教育的占37%;只有11%的青年能够上大学，受过高等教育的学生比率远低于东盟其他邻国。[11]OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.115-120.调查显示:缅甸缺乏技术工人的企业占57%，而酒店与餐馆业和建筑业缺乏技术工人的企业占比更高，分别为61%和66%;41%的企业认为技术工人缺乏严重或非常严重而阻碍了企业的运营;计算机和信息通信技术是最缺乏的技术，几乎涵盖了所有类型的职业，企业中13%的中低管理层、36%的技术工人缺乏这方面的技术。①OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.123-124.因技术人才严重短缺，近49%的企业不得不雇用非技术工人。②WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，WBG，January 2015，p.36.缅甸新政府虽然采取一系列措施加强人才培养，如增加教育投入、改革教育体制、提高教学质量、加强职业教育与培训等，但教育投入见效慢，因此很难在短期内解决技术工人缺口问题。缅甸新《外国投资法》规定外国投资企业应优先录用缅甸公民:在聘用专业技术人员时，在营业的前两年雇用缅甸员工的比例不低于25%，随后两年不低于50%，第五年和第六年不低于75%;同时，外资企业有责任培训缅甸员工，以提高他们的技术水平。③Foreign Investment Law，Myanmar Legal，2012，p.8.这对外资企业无疑是一种挑战。

第三，政府治理能力不足。一是管理复杂，办事效率低。除了《外国直接投资法》外，外国对缅投资根据投资对象和领域不同适用的法律不同，在某些领域投资要遵守《缅甸公司法》，与国有企业合资要遵守《特殊公司法》。除经济特区投资和外国与国有企业合资外，其他外国投资均由MIC审批。MIC由13名成员组成，而申请报告所需材料多，审批程序复杂;对限制进入的领域，MIC还必须征求相关地区居民或公民社会、政府其他部、省或邦政府或内比都议会的意见，如所有涉及种子、化肥、农药、农业机械的生产与销售，以及农作物种植和农业机械化项目均必须首先经农业与灌溉部批准。因此，投资申请批准程序复杂、时间长、成本高。此外，在办理建筑许可证、获得电力供应、财产登记、处理破产等问题时也面临同样的问题。④WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，p.206.在2011～2013年世界银行世界治理指数中，缅甸在管理质量、政府效率方面得分均没有超过6分(满分为100分);⑤WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx.(上网时间:2015年5月11日)二是法治水平不高。一方面，法制体系还不健全。新政府上台以来虽制定了大量的法律法规，仅2014年就有30多部法律法规付诸实施，法制建设取得了明显进展，但仍有一些法律明显过时或缺失，如《合同法》、《财产转让法》、《缅甸公司法》等甚至是殖民时代制定的。另一方面，法治水平没有得到相应提高。“缅甸缺乏独立、公正、有效的司法体系，而这不仅是向民主过渡所必须的，也是维护法治所必须的”。⑥Tomás Ojea Quintana，Progress Report of the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in Myanmar，United Nations General Assembly，March 7，2012，p.4.在2011～2013年世界银行世界治理指数排名中，缅甸在法治方面3年得分别仅为3.76、6.16、10.9(满分为100分)，远低于东盟其他国家;在2015年世界银行营商便利指数中，缅甸在合同执行方面在189个经济体中排名第185位。⑦WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx(上网时间:2015年5月11日);WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，p.206.三是腐败问题严重。新政府在反腐方面取得了一定的成效，但腐败问题仍很严重。2014年6月，吴登盛在一次讲话中说:“在缅甸，腐败比恐怖主义对国家的威胁更大。”⑧“President Warns of Tough Action against Graft，Bribery in Bureaucracy”，Mizzima News，August 21，2014.在2013年世界银行世界治理指数排名中，在控制腐败方面缅甸在东盟国家中仍排名最后一位。联合国经济合作与发展组织和缅甸商会联合会对3000多家企业的调查显示，约20%的企业认为腐败非常严重阻碍了它们的经营，60%的企业称在注册、取得执照或许可证时不得不行贿。⑨Jared Ferrie，“Corruption the Biggest Concern for Myanmar Businesses– Survey”，Reuters News，May 6，2014.

第四，政治上存在不稳定因素。新政府上台以来，缅甸社会整体上虽然相对稳定，但武装冲突时有发生，而且还存在一些不稳定的潜在因素。一是武装冲突时有发生。政府虽与绝大多数少数民族武装组织达成了停火协议，但并没有实现真正的和平。事实上，2011年以来，政府军与克钦邦武装组织以及果敢武装组织发生多次武装冲突;2012年6月，若开邦穆斯林罗兴亚人与佛教徒发生大规模武装冲突。缅甸民族矛盾和族群矛盾根深蒂固，很难短期内解决，是社会不稳定的潜在因素。二是2015年11月大选存在变数。一方面，反对派强烈要求修改宪法。2015年4月，吴登盛总统主持了6方会谈(全国民主联盟主席昂山素季、议会议长兼人民院议长吴瑞曼、民族院议长吴钦昂敏、国防军司令敏昂莱、少数民族议员代表埃貌)，讨论了修宪问题，但如何修宪仍不得而知。如果选举前没有修宪，或者修宪没有满足反对派的要求，那么反对派可能会抵制大选或指责大选不自由、不公正，从而造成政局不稳。另一方面，即使修宪满足了反对派的要求，大选后缅甸能否维持政局稳定仍存在变数。如果联邦巩固与发展党赢得大选，反对派也接受选举结果，缅甸将会维持目前改革开放的良好发展态势;如果反对派不接受选举结果，可能会造成政局动荡;如果昂山素季领导的全国民主联盟赢得大选，并取得政权，全国民主联盟虽不会改变经济改革的基本政策，①全国民主联盟在经济改革的重大问题上与现政府并没有什么原则分歧，参见 Simon Roughneen，“Myanmar’s Economic Policy:Suu Kyi’s Drops First Hints on Plans”，Nikkei Report，February 27，2015.但它是一个没有执政经验的政党，而且在少数民族眼里它是缅族人的政党，因此其能否处理好与联邦巩固与发展党、军方、少数民族的关系，维持政局稳定，充满了未知数。三是缅甸正处于政治、社会、经济转型的痛苦期，各种矛盾容易激化，各政治力量为了自身利益或拉选票，往往去迎合一些民众非理性的要求。缅甸政府不遵守商业信誉，单方面废除已签署的合同，在很大程度上源于此。对外国投资者来说，这无疑是一种潜在风险。

四、启 示

如上所述，目前中国是缅甸最大的投资国，但2011年以来中国对缅直接投资，无论是协议投资量还是投资流量的占比均呈下降趋势，面临着新的挑战。除了缅甸现存制约外国直接投资的因素外，中国对缅直接投资还面临着缅甸外国投资来源多元化而带来的激烈竞争压力和缅甸民众对中国的负面看法，特别是后者。有缅甸学者指出，缅甸民众对中国存在明显的负面看法，公共媒体甚至表现出了反华情绪，“这种反华情绪已成为一种比短暂舆论更牢固的看法”。②Min Zin，“Burmese Attitude toward Chinese:Portrayal of the Chinese in Contemporary Cultural and Media Works”，Journal of Current Southeast Asian Affairs，Volume 31，Number 1，p.127.

缅甸民众对中国负面看法的形成有多方面原因，但中国对缅直接投资本身存在的问题不可忽视。一项调查显示，“参与调查的民众较为普遍地对中国近20年来对缅投资存在不满”。③卢光盛、李晨阳、金珍:“中国对缅甸的投资与援助:基于调查问卷结果分析”，《南亚研究》，2014年，第1期，第25页。缅甸是世界上最不发达国家之一，2011年以来缅甸经济出现了良好的发展态势，展现出了巨大的发展潜力，亟需外国直接投资，而中国拥有雄厚的资本和优质的富余产能，且正在加快实施“走出去”战略，因此中国应根据缅甸改革开放的新形势和投资环境的新变化，秉承“亲、诚、惠、容”理念，调整对缅投资策略，逐步改变缅甸民众对中国的负面看法，扩大与缅甸的投资合作。

第一，投资应与缅甸国家经济发展战略契合。缅甸新政府开启第二阶段改革后，正在改变资源依赖型发展战略，采取包容、可持续发展战略，大力发展基础设施和非资源产业，强调以人为本，并把促进工业可持续发展以及通过农业改革实现减贫和农村发展作为政府政策的重点。目前，中国对缅直接投资主要集中在油气、电力、矿产等资源性行业。据统计，中国对缅直接投资，电力行业占63%，油气行业占25%，采矿行业占11%。④Yu Yin，“Introduction of Chinese Investment in Myanmar”，http://www.siemenpuu.org/sites/prod.siemenpuu.org/files/page_files/chinese_investments_in_myanmar_yu_yin_myanmar_seminar_30_sep_2014_0.pdf.(上网时间:2015年5月11日)投资过于集中在资源性行业容易被外界解读为资源掠夺。调查显示，75.5%的受调查民众认为中国投资缅甸是为了获取资源。⑤卢光盛、李晨阳、金珍:“中国对缅甸的投资与援助:基于调查问卷结果分析”，《南亚研究》，2014年，第1期，第18页。一位西方学者甚至攻击中国对缅直接投资包含着“攫取自然资源的战争”。⑥Travis Mitchell，Chinese Foreign Direct Investment in Myanmar:Remarkable Trends and Multilayered Motivations，Graduate School，Department of Political Science，Lund University，2012，p.12.因此，中国企业应积极拓宽对缅投资领域，加强对基础设施、农业、制造业、旅游业、物流业等非资源性行业的投资，积极支持缅甸国家经济发展战略的实施，帮助缅甸尽早实现脱贫减困目标。

第二，投资主体和投资方式应多样化。中国对缅投资协议主要是缅甸改革开放前签订的，合作对象主要是军政府，投资的主体又主要是国有企业。中国对缅投资的3个大型项目密松水电站、中缅油气管道、莱比塘铜矿的投资额高达70多亿美元，而投资企业中国电力投资集团公司、中国石油天然气集团公司、万宝矿产公司均为国有企业，投资合作的对象分别是缅甸第一电力部、缅甸能源部和军方的缅甸联邦经济控股有限公司。在缅甸民众看来，军政府和军方就等于专制独裁，所签协议不公开、不透明，罔顾地方和民众利益。因此，尽管中国是本着不干涉内政的原则发展与缅甸的关系，但是缅甸民众认为中国实际上是支持军政府。调查显示，82.5%的受调查民众认为中国对缅投资“帮助的主要是军政府，而不是民众”。①卢光盛、李晨阳、金珍:“中国对缅甸的投资与援助:基于调查问卷结果分析”，《南亚研究》，2014年，第1期，第19页。改革开放后，缅甸政治生态虽然发生了很大变化，但中国对缅投资的主体和方式仍应多样化。从投资主体看，应改变主要由大型国有企业投资缅甸的局面，鼓励民营企业参与。中国国有大型企业富可敌国，它们的投资容易使缅甸民众担心其国家经济命脉受中国控制，鼓励民营企业投资缅甸，可减少他们的这种疑惧，逐步改变他们对中国的负面看法。从投资方式看，应采取独资、合资、合作、并购、参股等多种形式，特别是与其他国家合资的方式，以降低风险。中缅油气管道项目虽然遇到了很大阻力，但没有出现密松水电站和莱比塘铜矿项目那样的后果，其中一个重要原因是该项目由中、缅、韩、印四国六方出资共建。正如一位学者所言:“其他国家的参与有效降低了中国单独建造的风险。”②Yun Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies A-head?”Great Power and the Changing Myanmar，Issue Brief，Number 1，Stimson Center，September 2013，p.8.调查显示，绝大多数受调查民众认为中国对缅投资“可以和西方企业合作开展，以做得更好”。③卢光盛、李晨阳、金珍:“中国对缅甸的投资与援助:基于调查问卷结果分析”，《南亚研究》，2014年，第1期，第24页。

第三，投资项目应照顾到缅甸民众的关切。一方面，投资项目的选择应照顾到缅甸民众的关切。中国对缅投资或计划投资的一些项目，在缅甸民众看来，并不是互利共赢或缅甸最急需的，中国获得的利益更大。如调查显示，87.5%的受调查民众认为中缅油气管道不是互利共赢或缅甸最急需的，只有17.5%的受调查民众认为修建昆明-皎漂铁路和公路项目对缅甸社会经济发展作用巨大，多数受调查民众希望外国直接投资能帮助缅甸提高自身的发展能力，解决贫困等与民众切身利益相关的问题。④卢光盛、李晨阳、金珍:“中国对缅甸的投资与援助:基于调查问卷结果分析”，《南亚研究》，2014年，第1期，第22～23页。另一方面，项目合作应照顾到缅甸民众的关切。由于中国对缅投资多数协议是和军政府签订，再加上投资企业本身考虑不周，因此出现了项目运作不透明、拆迁补偿不公，以及对利益分配、地方利益、环境保护、企业社会责任、当地文化等重视不够等问题。上述中国投资的3个大型项目均在不同程度上出现了这方面的问题。莱比塘铜矿停工后，根据缅甸调查委员会的调查报告建议，中方企业减少利润份额，并对环境保护、拆迁补偿、企业社会责任等问题进行必要的调整和改进后重新修协议才得以复工，就说明了这一点。密松水电站项目和中缅油气管道项目同样存在这方面的问题。⑤Yun Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies A-head?”Great Power and the Changing Myanmar，Issue Brief，Number 1，Stimson Center，September 2013，pp.7-9.

目前，缅甸正处于转型期，社会矛盾、民族矛盾、宗教矛盾错综复杂，由于政府治理能力有限，再加上公民社会、非政府组织活跃，这些矛盾容易激化，社会舆论也容易出现民粹化倾向;同时，缅甸改革开放虽处于起步阶段，但市场经济规则、规范正在逐步建立，法制化正在加强，民众对外国投资者的要求越来越高。投资项目的选择与合作，如果得不到民众的支持，不仅很难实施，还会强化他们对中国的负面看法。因此，中国企业对缅投资，应根据缅甸改革开放的新形势和投资环境的新变化，坚持正确的义利观，本着互惠互利的原则，遵守缅甸的法律、法规，尊重缅甸的文化和风俗习惯，照顾到缅甸民众的关切，以争取民心，创造良好的民意环境。