新型城镇化背景下公路交通发展理念探讨

汤文英

（江苏省交通运输厅公路局，江苏 南京 210004）

0 引言

公路发展水平，是一个国家城镇化发展程度的标志之一，在城镇化建设的推进过程中，高速铁路、城际轨道等轨道交通方式的出现，给公路的发展带来了严峻的挑战，传统以公路为主体的运输网络开始向公路与轨道并重的模式转变。《国家新型城镇化规划2014-2020》提出了以构建城市群为单位的城镇发展体系，对于公路发展而言是机遇也是挑战,因此明确在新型城镇化背景下公路发展理念,有重要的指导意义。

1 新型城镇化内涵

纪晓岚先生在《论城市本质》一书中指出城市的本质是人类为满足自身生存和发展需要而创造的人工环境，是城市化的载体和基础，同时在对我国城市化历程总结和分析后，提出我国城市化的未来发展四大途径：农村城市化、区域城市化、建新城市、城市现代化。改革开放以来，城镇化进程明显加快，有关城镇化发展水平、基本问题、发展规律及趋势等研究成果不断出现。著名区域经济学专家程必定教授认为，城镇化有“人口转移型”和“结构转变型”两种形式，“人口转移型”是发生在城镇化初级和中级的人口由农村向城市转移；“结构转变型”则是城镇化的高级形态，是经济社会结构由传统向现代转型[1]。

随着城镇化进程的加深，对城镇化质量的关注也越来越多。如国内王成新、姚世谋等指出城镇发展应兼具速度和质量[2]。叶裕民教授则认为城镇化质量的核心内容是城镇现代化，其终极目标为城乡一体化[3]。而城镇化质量内涵的认识方面也有多种理解，朱洪祥以山东省为例，构建了城镇化发展质量指标体系，计算城镇化质量指数，并以此分析城镇化存在的问题和发展方向[4]。

城镇化加速推进在推动中国经济快速发展的同时，也带来了非市民化农民工大量增加、城市空间过度扩张、耕地被大量占用和生态环境压力增大等问题，城镇化转型变得迫不及待，对新型城镇化的定义和发展要求也成为近年来的研究热点。中国科学院可持续发展战略首席科学家牛文元教授则认为新型城镇化是走资源节约、环境友好的发展道路，城乡环境统一规划，生态补偿全面实施，人居环境与生活质量大大提升，人与自然，人与人之间实现和谐发展[5]。单卓然、黄亚平定义了新时期“新型城镇化”概念，指出新型城镇化的民生、可持续发展和质量三大内涵，提出了新型城镇化的6大核心目标：平等城镇化、幸福城镇化、转型城镇化、绿色城镇化、健康城镇化和集约城镇化[6]。除上述观点外，还有学者认为，新型城镇化道路的内涵是以科学发展观为引领，发展集约化和生态化模式，增强多元的城镇功能，构建合理的城镇体系，最终实现一体化发展[7]。

2 新型城镇化对公路交通的发展要求

根据城镇化发展的新要求，公路交通需要坚持稳中求进，继续加快建设，完善公路交通运输网络；进一步加快国家高速公路网剩余路段、“瓶颈”路段建设；对车流量饱和路段、重点城市周边地区路段进行扩容改造，提升通行能力；加强国道特别是新纳入国家公路网的国道的升级改造，优化国道等级结构，加强省道建设；提级改造县乡公路，提高基础路网通行服务水平。目前，我国国家高速公路待建里程约为2.2万公里，国道二级以下里程约为9.6万公里，省道三级以下里程约为5.7万公里，县乡公路四级及以下里程为121.5万公里，公路建设任务十分艰巨。

面对当前的新形势，交通规划及建设引导和支撑城镇化走向，已经成为国家层面的重要战略考虑，首先，要特别重视处理好交通规划与城镇化规划的关系，充分考虑现有路网规划及规划路网对城镇化的引导作用，将交通区位作为城镇化的重要基础条件之一。与此同时，城镇化规划必须建立在交通运输保障能力得到充分论证的基础上，换言之，如果受到土地、环境等条件限制，未来交通规划提供的运输能力无法满足某区域城镇化预测交通需求，该城镇化规划有必要重新定位和调整。其次，要处理好交通建设与城镇化建设的关系。公路交通要坚持适度超前、稳中求进的原则，公路建设标准、通行能力和服务水平要着眼于城镇化未来发展的趋势和长远需求，为城镇空间发展、产业发展、环境发展留好余地，要避免建成之时就是落后之日，要避免短期预测造成的频繁升级改造，要把握好规模标准与资源环境承载力和资金可能性之间的平衡，提高公路交通基础设施的耐久性和可靠性。

城镇化建设对交通运输提出的需求将是多层面、多类型的，交通运输的发展要始终坚持适应城镇化、服务城镇化的要求，始终坚持民生优先，着力提升服务保障水平，重点应加强三个衔接。其一，要重视客货运枢纽建设，做好综合运输体系中各运输方式间的衔接。加快推动建设公路与铁路、机场、城市轨道等一体化规划设计的综合客运枢纽，建设公路与铁路、港口等一体化规划设计的现代物流园区，同时，依托综合交通枢纽，加强公路、铁路、民航等与城市公交、私人交通等的有机衔接，提供人性化、高效化的客货集疏运系统，推动实现城市内外“客运零距离换乘”和“货运无缝衔接”。其二，完善相关标准，做好城市交通与公路交通的衔接。对于城市群内部高度城市化的地区，公路交通实际上已经承担了城市道路的部分功能，对于这种情况有两种选择：一是完全避免机动车与非机动车及行人混行，可用的方式是进行全线两侧封闭或以高架桥的方式通过，但是如果采取上述措施必须两侧配备城市道路以满足周边居民出行需求；二是在暂时无法或无必要采取上述分离措施时，公路设计建设标准就有必要兼顾城市道路标准并具备有关功能。最后，重视基本公共服务，做好城乡公共客运交通的衔接。在城镇化过程中，必须从重视民生的高度，做好城乡公共客运交通的衔接，推进城乡客运一体化，建立健全有效覆盖城镇及周边乡村的公共客运服务体系。

3 新型城镇化背景下公路发展理念

3.1 适应经济社会发展的要求

未来我国新型工业化、信息化。城镇化和农业现代化加快发展，人均国民收入稳步增加，经济结构加快转型，交通运输总量将保持较快增长态势，各项事业发展要求提高国家公路网的服务能力和水平。预计到2030年，全社会公路客运量、旅客周转量、货运量和货物周转量将分别是当前的2.7倍、3.2倍、2.2倍和2.4倍，主要公路通道平均交通量将超过10万辆/日，达到目前的4倍以上，京沪、京港澳等繁忙通道交通量将达到20万辆/日以上。

3.2 促进城乡区域协调发展的要求

未来国家将加快实施区域发展总体战略和主体功能区战略，加快推进城镇化和城乡一体化发展，继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，要求发挥国家公路引导区域空间布局的作用，优化东部地区公路网络结构，加强中部地区东引西联通道建设，扩大西部地区路网覆盖，统筹城乡协调发展，提升公路交通公共服务水平。

3.3 提高应急保障能力的要求

有效应对重大自然灾害、突发事件，要求从国家层面统筹考虑重要通道及其辅助路线、迂回路线的布设，提高公路网的安全性、可靠性和应急保障能力。

3.4 构建综合交通运输体系的要求

加快转变交通运输发展方式，优化运输组织结构，合理配置和优化利用交通资源，发挥各种运输方式的比较优势和综合运输的组合效率，促进综合运输协调发展，要求发挥普通公路的基实现公路可持续发展的要求。发挥公路网络的整体效率和础作用和高速公路的骨干作用，加强与各种运输方式的衔接。

3.5 实现公路可持续发展的要求

发挥公路网络的整体效率和效益，进而实现可持续发展，要求做好路网顶层设计，明确各层次路网的功能定位，促进国家公路与其他层次路网的协调发展，并为科学制定公路行业发展政策，更好地开展公路建设、管理和养护奠定规划基础。

4 以南京为例

4.1 发展背景

《苏南现代化建设示范区规划》中提出的一项目标任务之一就是新型城镇化。根据《南京市城市总体规划（2011-2020年）》，南京市城市定位为江苏省省会，国家历史文化名城，东部地区重要的中心城市之一，全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽；城市主要职能为国家历史文化名城、国家综合交通枢纽、国家重要创新基地、区域现代服务中心、长三角先进制造业基地、滨江生态宜居城市，因此南京的新型城镇化发展应起到排头兵的作用。

新型城镇化讲究的都市圈的整合建设，是大中小城镇的相互协调、互动并进，以求城镇体系综合承载力的有效提高。大城市是统筹城乡发展、建立区域城镇体系的总枢纽；小城镇则是“城尾乡首”，是联结城乡要素顺畅流动所必需的经济网络的结点，是建设城镇体系的纽带。新型城镇化是在控制大城市发展边界的同时，提升大城市的发展质量和重点发展中心城镇，通过卫星城镇纾解大城市之困。

4.2 干线公路网穿越城市结点规划

南京的新型城镇化建设对公路交通提出的需求将是多层面、多类型的，公路交通的发展要始终坚持适应城镇化、服务城镇化的要求，始终坚持民生优先，着力提升服务保障水平，重点加强两个衔接：一是完善城市交通与公路交通的衔接，要理性分析高度城市化区域及近郊区公路与城市道路等级衔接和技术标准对接的问题；二是重视公路交通与其他各运输方式的衔接，加快推动公路与铁路、机场、城市轨道的无缝衔接，提供人性化、高效化的客货集疏运系统，最大程度满足城镇化对客货运输的需求。

根据城市结点的出行层次、道路服务特性以及管理主体的分析，结合城市结点处交通系统的构成，将干线公路分为过境型、出入型和开发型三类。过境型公路：主要承担过境流量，大多以货运功能为主，布线尽量选择城市外围快速路走廊，根据在城市结点发挥的功能，选择合理的绕越方向；出入型公路：主要承担出入境流量，大多以客运功能为主。布线考虑城市利用的便捷，尽量不产生迂回，尽量优先选择城市快速路走廊；开发型公路：兼具开发功能的道路，主要服务待开发区域，含大量诱增交通量，布线可选择从待开发区域的内部穿越。

图1 南京市域城镇空间结构规划图

图2 南京市干线公路穿越结点规划

5 结论

在城镇化建设的推进过程中，对安全可靠、经济高效、便捷舒适的公路交通运输需求将持续增长。未来全国将布局20个左右的城市群，京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游等城市群的发展繁荣，需要进一步提高城市群对外主通道的通行能力，完善城市群内各城市之间城际的快速路网；中心城市的发展壮大，需要进一步强化与周边城市的交通网络连接，提升干线路网通行能力和辐射带动作用；随着条件好、潜力大的县城和中心镇逐步发展为中小城市，公路交通需求将发生重大变化，需要升级城市对外通道并完善周边路网结构；重点发展小城镇，需要加强小城镇与邻近城市的联通，加强小城镇与周边乡村的联通，加强县乡农村公路的提级改造。

［1］程必定.中国应走新型城市化道路[J].中国城市经济,2005(09):5-7.

［2］王成新,姚世谋.21 世纪中国城市化模式探讨[J].科技导报,2004(9):43-45.

［3］叶裕民.中国城镇化之路[M].北京:商务印书馆,2001:66-73.

［4］朱洪祥.山东省城镇化发展质量测度研究[J].城市发展研究,2007(5):37-44.

［5］牛文元.我国城镇化的现状、障碍与推进策略[J].中国党政干部论坛,2010(1):32-34.

［6］单卓然,黄亚平.新型城镇化概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析[J].城市规划学刊,2013(2):16-22.

［7］沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊,2013(1):30-34.