我国文化市场诚信体系建设的政策分析

◎ 黄先蓉 吴 健

（黄先蓉，武汉大学信息管理学院教授、博士生导师；吴健，武汉大学信息管理学院2013级硕士研究生）

文化市场诚信体系是文化市场中国家管理部门诚信、文化产品经营者诚信、文化群团组织诚信、文化消费者诚信的总和。文化市场诚信体系是“文化市场”作为整体时所表现出来的一种状态和属性，是文化市场经济的神经，在文化市场各主体之间起着重要的联系和纽带作用。党的十八届三中全会报告将“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”作为改革市场监管体系，加快完善现代市场体系建设的重要环节。健全的文化市场诚信体系已经成为保障未来我国文化市场经济健康发展的一个重要决定因素。因此，分析当前我国文化市场诚信体系建设的政策缺失，并提出相关政策建议具有重要的现实意义。

表1 社会信用体系建设主要相关政策

一、我国文化市场诚信体系建设的政策概况

文化市场诚信建设是社会信用体系建设的重要组成部分，国家关于社会信用体系建设的相关政策对完善文化市场诚信体系具有十分重要的意义。

1.国家关于社会信用体系建设的相关政策

我国的社会信用体系是随着社会主义市场经济体制的发展进程而提出并不断明确的，是在党和政府的政策方针指导下逐步展开的。从2001年开始，国家开始有计划地制定和颁布相关政策逐步推进社会信用体系的建设。从发展历程来看，我国的社会信用体系建设可以划分为三个阶段（见表1）。

2001～2004年是我国社会信用体系建设的初步规划阶段。这一时期相关政策的主要特点是：国家逐步认识到建设社会信用体系的重要性和必要性，政府对信用体系的建设提出了方向性、框架性的要求，但相关政策内容比较笼统。

2005～2010年是我国社会信用体系的全面建设阶段。这一时期，国家出台了一系列加快社会信用体系建设的规章和规划，明确了社会信用体系建设的总体架构。

2011年至今，国家出台了有关社会信用体系建设的专项规划，提出“建立健全社会诚信制度”，“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，推进社会信用体系建设进入完善阶段。

2.国家关于文化市场诚信体系建设的相关政策

市场经济在本质上是信用经济，①随着社会主义市场经济的不断深入发展，我国的文化市场经济在运行过程中出现了诸如侵权盗版、虚假宣传、恶意拖欠等一系列失信现象，严重影响了文化市场的健康与稳定。为打击文化市场失信行为，维护正常的文化市场经济秩序，党和政府提出了加强文化市场诚信体系建设的迫切要求。党的十六大以来，国家不断出台政策用于加强文化市场诚信建设。从相关政策的内容来看，我国的文化市场诚信体系建设可以划分为两个阶段（见表2）。

2002～2009年是我国文化市场诚信体系建设的探索准备阶段。这一时期相关政策的主要特点是：国家已经认识到文化市场诚信建设的必要性和紧迫性，并通过政策的创新和实践不断加强文化市场诚信监管，旨在维护诚信、公平、竞争有序的市场秩序。

2010年至今是我国文化市场诚信体系建设的初步规划阶段。这一时期，国家进一步强调了诚信建设在现代文化市场体系建设中的突出位置，政府提出了文化市场诚信体系建设的概念和方向性要求。但是，相关政策并没有明确文化市场诚信体系建设的总体架构，文化市场诚信体系建设仍处于初步规划阶段。

二、我国文化市场诚信体系政策失范的表现

目前，我国文化市场诚信体系建设政策存在着体系不健全、政策“越位”、缺乏可操作性等失范表现。

1.文化市场诚信建设政策体系不健全

我国文化市场诚信建设政策体系不健全主要体现在以下几个方面：

一是缺乏用于引导文化市场诚信体系建设的专项政策。国家有关文化市场诚信体系建设的政策主要是为了加强文化市场管理、规范文化市场秩序而提出的。相关政策并没有明确文化市场诚信体系建设的指导思想、目标和基本原则，更没有提出文化市场诚信体系的主要内容。这就使得我国在推进文化市场诚信体系建设的过程中缺乏纲领性文件的指导作用，不利于文化市场诚信体系的建立和完善。

表2 文化市场诚信体系建设主要相关政策

二是缺乏用于支持文化行业协会发展的相关政策。文化行业协会作为自律性的非政府文化组织，在文化市场诚信体系建设过程中发挥着不容忽视的作用。《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》指出，要发挥商会协会的作用，促进行业信用建设和行业守信自律。②然而，我国还没有出台专门用来指导文化行业协会发展的管理办法，使得文化行业协会在运作上缺乏监督和管理，致使文化市场上出现文化行业协会公信力不足，向市场提供虚假信息等问题。

2.文化市场诚信体系建设政策存在“越位”现象

近些年来，国家相继出台系列政策用于加强文化市场诚信建设，并取得了显著成效。但是我们也应该看到部分政策内容并不符合文化市场经济发展的规律，存在“越位”现象。例如，为规范文化市场发展秩序，营造诚信的文化市场发展环境，政府曾先后出台政策对电子游戏、歌舞娱乐、网吧等行业进行了“全面关闭”“全面整顿”和“重新登记”。③然而，这些文化行业经营主体在取得政府市场准入资格，并与政府建立起许可经营的信赖保护关系之后，却在相关政策的强制性规定中丧失了经营资格。这种现象的出现导致了文化市场经营主体对政府相关政策的无所适从和不信任。

3.文化市场诚信体系建设政策缺乏可操作性

良好的文化市场诚信建设政策应该是既有政策目标，又有相应的配套措施，并且配套措施是具有可操作性的。政策的可操作性是文化市场诚信体系建设得以有效推进的重要保障。然而，我国文化市场诚信体系建设不够理想的重要原因之一就是一些政策规定没有遵守理论联系实际的原则，缺乏可操作性，并且许多政策并没有相应配套措施，也没有具体实施细则，落实起来十分困难。例如在动漫市场领域，中央和地方一些过于宽松的财政支持政策使一些动漫产品生产者丧失了追求高质量作品的动力，助长了厂商对消费者需求的漠视。④由于按分钟补贴的政策缺乏运作的可操作性，动漫市场涌现出一批山寨者和投机者，动漫产品生产厂商出现了诚信缺失的经营行为。此外，一些“限制性”和“禁止性”方面的政策过于原则，造成政策的可操作性不强。我国有关文化市场诚信建设的政策法规对破坏文化市场经营秩序的行为一般都作出“由相应文化主管部门依法予以取缔”的规定，但是，“依法予以取缔”的概念过于原则和抽象，具体操作难度很大。相关政策的操作性不强给文化市场执法人员带来了困惑，也十分不利于文化市场建立公平、诚信、有序的经营氛围。

三、完善文化市场诚信体系建设政策的建议

文化市场诚信建设相关政策的缺失已经成为制约我国文化市场诚信体系发展的首要因素。完善我国文化市场诚信体系建设政策需要健全文化市场诚信建设的政策体系、提高文化市场诚信建设政策决策的科学性以及完善文化市场诚信监督和失信惩戒制度。

1.健全文化市场诚信建设的政策体系

充分发挥政策对文化市场诚信建设的保障作用，应建立健全文化市场诚信建设的政策体系。一方面，国家应该尽快出台有关文化市场诚信体系建设的专项政策，为有计划地推进文化市场诚信体系的建设提供重要政策依据。另一方面，对于规定不具体的政策条款，政府有关部门应出台相应的实施细则，以保证政策落实的有效性，降低政策适用依据不当的风险。部分政策条款甚至需要国家司法机关作出司法解释，从而保障文化执法部门在执法过程中做到有法可依，减小执法难度。

2.提高文化市场诚信建设政策决策的科学性

完善政策的决策机制。我国文化市场诚信建设政策存在的诸多问题，主要源于缺乏统一有效的政策决策机制，部门和行业之间缺乏协调。传统文化市场是基于行政分业、行业分类的一种条块化管理模式，管理功能有限。这种管理模式不仅容易造成多头管理，致使文化市场监管“缺位”和“越位”，并且容易导致管理机构各自为政，产生不同文化行业间的“文化壁垒”。因此，建立起打破横向行业分割和纵向行政分割的集约型管理机制十分必要，这样将有利于跨地域、跨部门、跨行业的资源整合，⑤保障文化市场管理和决策的科学性。

推进政策制定过程的规范化和法制化。政策制定的规范化和法制化是保障政策有效性的关键。当前，有关文化市场诚信建设的政策并没有完全实现从经验政策向科学政策的转变。部分政策的制定采取“试错法”，即根据政策主体的喜好，选择一方案实行，若发现了错误，再重新选择其他方案，⑥这种政策决策方式极易导致政策失误。为提高政策决策的科学性，国家有关部门应当完善政策制定的环节，加强对调查研究、专家论证以及实施反馈等环节的投入和重视，杜绝“拍脑袋出政策”的情况。此外，政策的制定和实施应当有法律依据。为提高文化市场诚信建设政策的法制化程度，我们需要强化政策制定的法律监督机制，确保在《行政许可法》等相关法律的范围内制定和实施相关政策。⑦

3.完善文化市场诚信监督和失信惩戒制度

文化市场诚信规则的维护，从根本上说在于文化市场各主体参与文化市场活动时必须坚守诚信原则，但当诚信与利益发生冲突时，文化市场的参与者却往往倾向于利益而违背诚信规则。因此，完善文化市场诚信监督和失信惩戒制度就成为文化市场诚信体系建设的客观要求。文化市场诚信监督应该实行政府和行业协会相结合、以政府为主的监管体制。政府要在不断提升自身文化市场管理公信力的同时，加大对文化市场的行政执法监管力度，严惩有违文化市场诚信原则的违法行为，保障文化市场诚信体系建设各项政策的落实执行。对文化市场的失信行为应采取行政惩罚和司法惩罚相结合的方式，加大惩处力度，让“失信成本”远远高于“守信”成本，以此来净化文化市场发展环境、保障文化市场诚信体系的建立与完善。

注释：

① 吴兴春.现代市场经济是一种信用经济[N].贵州民族报,2014-02-28.

② 章政,田侃,杜丽群,胡晟盛.中国信用发展报告(2012-2013)[M].北京:社会科学文献出版社,2013.

③ 辛龙.文化市场信用缺失与诚信体系建设[N].中国文化报,2006-09-23.

④ 张晓明,王家新,章建刚.中国文化产业发展报告(2012-2013)[M].北京:社会科学文献出版社,2013.

⑤ 杨吉华.论我国文化产业政策的缺失及完善途径[N].南京政治学院学报,2007-05-30.

⑥ 沙雪斌.当前我国文化产业政策问题及对策探析[J].山东社会科学,2012(06):189-190.

⑦ 黄先蓉,郝婷.我国文化市场体系建设的政策缺失与完善路径[J].新闻前哨,2013(12):17-19.