论重大突发事件应急决策气象服务

张永恒，张建忠，薛建军，王维国

(国家气象中心，北京 100081)

论重大突发事件应急决策气象服务

张永恒，张建忠，薛建军，王维国

(国家气象中心，北京 100081)

随着经济的快速增长和改革的逐渐深入，我国重大突发事件屡见不鲜，事件突发性强、社会关注度高，且部分事件受天气制约因素大，因此做好决策气象保障工作对重大突发事件管理起着非常关键的作用；同时，其服务产品领导阅读率较高，关注度和重要性不可小觑。因此立足于业务实践，对国家级气象部门的重大突发事件应急决策气象服务进行总结、分析和探讨，旨在不断提升决策气象服务产品的质量，展现气象行业的重要性，更好地服务政府和人民。

突发事件；应急；气象服务

0 引言

我国是自然灾害多发的国家，近年来，随着改革的逐渐深入，工业化、现代化和城市化得到了深入发展，但同时重大突发事件也呈现出了日益增长的趋势[1－3]。重大突发事件作为公众事件，也是社会事件，其社会关注度高、领导重视，部分事件受天气制约因素大。因此，决策气象保障工作已经成为了科学有效应对重大突发事件的重要环节。另外，从行业本身出发，诸如此类的气象保障工作一是为气象预报综合服务能力的不断提高注入了强行针，二是有利于促进气象服务适应经济社会发展、融入经济社会大局，使得气象在建设服务型政府中的地位和影响得以进一步提高。

目前，国内很多学者对此做了相关研究，姜卉[4]等对罕见重大突发事件应急决策范式进行了总结和分析。何林生[5]就我国政府面对重大突发事件时的应急决策能力建设进行了思考。吕浩[6]等对重大突发事件的扩散机理进行了浅探。陈志宗[7]等对重大突发事件的应急救援决策模型进行了研究。不同学科背景的专家、学者，从不同视角对重大突发事件展开了系列研究，这些研究为增进我们对重大突发事件的理解提供了有益帮助。在此，本文立足于业务实践，对国家级气象部门的重大突发事件决策气象服务进行总结和分析，旨在不断提升决策气象服务产品质量，为政府部门决策的提供重要情报信息。

1 概况

重大突发事件也称突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响和威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响的涉及公共安全的紧急事件[8－10]。重大突发事件因其突发性、紧迫性和危害性等特征，一直都是政府管理和社会建设无法忽视的一个重要问题。

重大突发事件应急决策气象服务是指为党中央、国务院、各级政府及有关部门管理和处理重大突发事件时提供气象信息情报和对策建议，是一项涉及社会稳定、经济发展和人民生命财产安全的全局性、综合性、前瞻性和高层次的气象服务[11－14]。本文针对2008年至2014年国家级气象部门在19种重大突发事件的决策气象服务情况进行分析，对服务的特点进行了归纳，提炼出决策产品的简要流程，以期在今后的重大突发事件决策气象服务中提供经验积累。

2 气象服务主要方式

目前，决策气象服务的方式较为多样化，但均遵循“统一出口、分工合作、协调配合”的原则[15－16]。因重大突发事件有突发性、紧迫性和危害性，从而决定了其应急决策气象服务工作的特殊性。鉴于此，我们将重大突发事件应急决策气象服务工作分为两个部分:一是常规产品，用于事件发生时或后，第一时间作出反应，迅速为决策层处理事件提供情报，产品主要包括《两办刊物信息》、《气象灾害预警服务快报》、《重大气象信息专报》；二是专项产品，实时监视事件的发展态势，视情况和需求制作重大突发事件应急气象服务专报呈报政府和相关部门领导(表1)。

表1 重大突发事件应急决策气象服务产品呈报方式Tab.1 Sendingmodeofdecision-makingmeteorological serviceproductsofsignificantemergentevents

表2 2008—2014年重大突发事件应急决策气象服务产品一览Tab.2 Theproductsofdecision-makingmeteorologicalserviceofsignificantemergenteventsfrom2008to2014

当专项应急服务启动后，专项产品即替代了常规产品，成为服务高层的主要渠道和方式，这也代表着此类重大突发事件应急气象服务进入了一种定常状态，侧面上也反映出此事件在影响时间尺度上要长，事件后果可能比较严重，表2中凡是启动专项应急服务的，专项产品呈报数占总期数的比例基本都超过了50%。需要注明的是，2008年的汶川大地震和南方雨雪冰冻灾害因事态和灾害太过严重，单独的、规律的专项产品不能全方位的服务决策层时，常规产品的并行发布也是不可或缺的。

3 气象服务的统计特征

本文针对2008年以来国家级气象部门在重大突发事件应急决策气象服务中的工作情况进行分析，并对服务特点进行了总结归纳，以期更好地开展服务工作打下坚实基础。

3.1 任务临时但需快速及时

突发事件事发突然，特别是重大型及以上的突发事件往往危害性相当高，且紧迫性非常强，间接或直接地影响着人民群众的生死存亡。由此决定了决策服务产品目的性要非常明确，重要性更是不言而喻。重大突发事件发生的同时也代表着应急决策气象服务任务的同步启动，虽然任务临时性比较强，产品的制作时间也较短，但快速反应对于决策层管理事件起着决定性作用，可谓短时但至关重要。因此，迅速制作并呈报成为了第一时间的最首要任务，而在事件应急服务的后半程，可适当根据事件发生、发展的态势，调整服务产品的重点关注，做到与时俱进，与事俱进。

3.2 产品期数不均匀

通过统计2008年以来各重大突发事件应急决策气象服务产品的最终呈报期数，并进行比较分析，结果如图1所示，各类型的重大突发事件决策服务产品期数呈现不均匀态势，其中《四川汶川地震灾区气象服务专报》期数最多，达到了301期，《青海玉树抗震救灾气象服务专报》和《日本福岛核电站事故气象服务专报》较多，分别达到了115期、84期，而香港“占中”事件和云南景谷地震仅为4期，凸显了应急决策气象服务与重大突发事件严重程度和影响时间尺度的紧密相关。

与省级农科院所及高校建立合作关系，提供优良的蔬菜种子和种苗，建立帮扶与互动的“科研高校+合作社或企业+种植户”的生产经营模式。依靠州县及乡镇的农技人员，成立指导小组，培养和吸收优秀大学生，及时对农技人员进行更新知识培训，先进的技术、思想融入到当地农业农村中去，积极争取和申报相关项目，增加蔬菜产业的投入力度，指导当地农民增产增收。

图1 2008—2014年重大突发事件应急决策气象服务产品期数分布图Fig.1 Distributionofdecision-makingmeteorologicalserviceproductsofsignificantemergenteventsfrom2008to2014

3.3 产品内容丰富有效

内容是决策服务产品的精髓所在，因重大突发事件应急气象服务重在突出事件本身，所以不同的事件，制作内容应该不同，比如地震、核应急、泥石流、洪水灾害等，专项产品的服务针对性就不同，但是基本要求就是决策产品要涵盖面广，针对性强、目的明确。本文对2008年以来的专项产品材料进行总结分析，大概包括以下内容:面上力图多方位预报，包含短期预报、中长期预报、区域预报、海洋天气预报、交通预报、地质灾害预报、森林火险预报等；点上追求精细化预报，包含天空状况、总云量、雷电活动、能见度、气温、地面风向、风力、100m风向、相对湿度预报、白天夜间、最低气温、最高气温等；产品主要内容丰富，信息量较大，选择性较多。同时，若遇转折性天气或强对流天气，视天气影响事件发展态势的可能性和严重性，酌情增加产品的背景内容和变化趋势，旨在更全面地做好服务。

3.4 预报起于单点并逐渐辐散

应急决策气象服务主要是针对具体的灾害或者事件发生地而言，区域性和全国性的服务较少，专报的内容也多数围绕着单点的实况和预报及服务提示来展开，这就对精细化预报质量提出了更高的要求，不仅是预报的着眼点落在了具体的单站上，而且还需要提供丰富化的单站多项要素的预报内容，方能满足保障的需求。

另外，由于突发事件是发展和变化的，甚至有可能造成衍生事件的发生，其对周边环境的影响或者需求都有着不同的要求，所以气象预报在基于单点的基础上，也逐渐向外扩散，呈多个城市、多个地点并行的状态。这样才能不断满足气象保障服务的需求，丰富提供给决策层的情报信息。

4 气象服务的技术规律

决策气象服务主要是通过及时、全面地向政府和相关部门决策层提供具有全局性、战略性的服务产品来实现的，是高层决策时的重要依据。作为高层决策参考信息，其必定在构建上有着一定的规律，对其进行发掘和总结，对于进一步做好决策气象服务工作发挥指导意义。

4.1 内容

重大突发事件气象服务产品覆盖面不仅仅是事件发生地点，其会随着事态的发展波及附近区域，在内容上力求扩大化，涵盖附近城市的预报，能精确表达意图且思路清晰，并具针对性。大体上可将内容分为三个部分:(1)实况信息:主要是事件发生地点及可能影响到区域的天气实况，视事件本身需求提供详细的气象要素实况；(2)预报预警信息:临近预报和趋势预报，内容上可提供交通天气预报、地质灾害预报、空气质量预报、附近城市的天气预报、各气象要素的精细化预报等等；(3)关注与建议:针对事件和天气形势作出未来的发展评估或影响评估，包括重点提示、天气影响分析、综合评估等等(表3)。

表3 重大突发事件气象服务文字产品内容构成Tab.3 Thecontentofdecision-makingmeteorologicalservicewordproductsofsignificantemergentevents

另外，为了便于领导决策，在专项服务产品中时常附以图表，其意图在于辅助显示，提供全方位的信息，避免决策领导手持服务产品而感到枯燥乏味。总的来说，产品内容清晰、明确是基本的要求，准确才是重中之重。

4.2 流程

重大突发事件应急气象服务属于主动性兼指令性的工作，主动性代表事件发生第一刻就应该迅速制作并呈报，主动性多体现在常规产品中；而指令性表示来源于决策层，专项服务产品多采纳上级领导的指示意见，包括格式、频率和编发对象等。总体而言，重大突发事件应急决策气象服务产品从编制到呈报有一个较为复杂和庞大的体系，大致归纳如图2所示，可以分为实时监测、任务计划、信息来源、编制、呈报五个部分。

(一)实时监测:实时监测和跟踪重大突发事件的发生和发展，第一时间作出反应，迅速制作决策服务材料，为决策层提供决策关键依据。

图2 重大突发事件应急决策气象服务流程Fig.2 Processofdecision-makingmeteorologicalserviceofsignificantemergentevents

(二)任务计划:事件发生后，根据事件性质，政府、相关部委、中国气象局、办公室、应急办等会制作相关编发计划，这是指令性部分，为重大突发事件气象保障服务提出需求。

(三)信息来源:决策服务信息来源广泛，分布于各种信息传送系统、NOTES信箱、Email邮箱、传真、网络等，还有实时观测数据监测平台，这就对于业务人员的资料分析和程度把握有了高的要求，从海量的信息里提炼重点，融汇到决策材料里，增加决策服务产品的深度。

(四)编制:选择性的采用不同的信息制作保障服务产品，因为不同的产品从制作周期、编发目的等都是不一样的。

(五)呈报:目前，报送的渠道多样，有NOTES、电子邮件、信函等。当然，呈报对象也是由制作的不同服务产品而决定的。

大体的流程也是可以理解为按时间顺序来完成的，从实时监测到重大突发事件的发生到最终呈报需经过多个步骤，查询多个信息。同时，在制作服务产品的过程中，还需要进行各业务岗位的反复修改和检查，做到层层把关，争取最后呈报的是完美的服务产品。

5 思考与讨论

随着我国经济的持续增长、社会的深度发展，政府部门对重大突发事件应急决策气象服务有了更高要求，如何进一步提高决策气象服务能力，是一项重要的课题。通过对目前产品制作现状及技术规律进行归纳分析，笔者认为，应着实从以下几方面予以加强:

(1)加强与外部门及跨学科领域的合作与对话。一方面，重大突发事件的应急管理，涉及多学科领域知识，如公共管理、社会学、心理学、医学等。另一方面，高效运作是防止重大突发事件扩大、升级的基本要求，各部门各学科虽对重大突发事件都有研究，但缺乏统一协调。为此，气象部门需加强与外部门及不同学科领域的专家、学者的合作与对话，在重大突发事件应急管理的统一框架下，丰富自己的决策气象方案，有效互补和完善信息，协同呈报重大情报，以便政府和重大突发事件管理机构尽快做出决策，防止事态的恶化。

(2)强化预报技术，提高预报能力。重大突发事件应急管理的最高境界就是将风险消饵于无形之中，我们提倡应急管理要以“预防为主、应急与预防并重”。因此，本着“预防为主”的原则，应该重视对潜在重大突发事件的研究与预警。具体到气象自身，极端天气气候事件作为突发事件的一部分，近些年来频繁发生且影响重大，持续发展预报技术和强化预报能力已至关重要，特别是要加强局地强对流天气的预报预警能力建设，实现预报准确率不断提升，从而有针对性地做好可能发生的突发事件防范工作。

(3)细化和完善重大突发事件应急决策气象服务工作的实施方案。精细化、完善化的工作实施方案是重大突发事件应急气象服务工作顺利进行的必要保障，这就需要基于上级的指导文件，建立健全组织机构，尽量组成专题小组，逐步细化分解任务，制订保障方案，并根据实际情况进行修改、细化和完善，为做好重大突发事件应急工作奠定基础。

(4)重视服务的多面性，以需求定内容。应根据重大突发事件发生发展的特殊性，把气象服务工作融入到管理事件每个节点之中，认真分析每个过程、每个关键节点对气象服务的需求以及各种气象条件对事件发展态势的影响因素，逐步提供并完善更为细致化的因素预报。

(5)增强分析能力，提供针对性强的综合建议。在决策业务材料编写过程中，科学有效地提示建议是决策服务效益的最好体现，也是给决策者提供应急措施的重要基础，这就要求工作人员要不断增强自我素质，提高气象对事件可能影响的综合分析能力，并拟练出有效性、高度性、科学的提示建议，确保向决策部门提供准确、及时、权威的决策建议信息，协助相关部门处理重大突发事件。

6 结语

全球化时代来临之际，许多意想不到的重大突发事件不期而至，由其造成的人员伤亡、经济损失和社会影响呈现日益加重的趋势，有时甚至会导致社会偏离正常轨道。此种复杂严峻的形势对气象服务工作提出了更高的要求，因此强化气象预报服务能力已刻不容缓。本文通过对2008年以来的重大突发事件应急决策气象服务进行总结分析，归纳潜在规律，并绘出大体流程；同时结合实际的决策气象服务经历，分析现实服务中客观存在的一些问题，思考改进方案，旨在增强决策服务产品的有效性，提高决策气象服务能力，更好地服务政府，为国家稳定发展作出新贡献。

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Discussion on Decision-M aking M eteorological Service of the Significant Emergent Events

Zhang Yongheng，Zhang Jianzhong，Xue Jianjun，Wang Weiguo
(National Meteorological Center，Beijing 100081，China)

Based on the rapid economic growth and the gradual deepening of reform，more and more significant emergent events happened in China.The events are unexpected and are widely concerned by the public and easily affected by weather.It has played a very key role to do the decision-makingmeteorological support onmanagement of the significant emergent events.The service products are highly read，concerned and significant.Based on the operation of the decision-makingmeteorological service，the paper summarized and discussed the national decisionmaking service for the significant emergent events.On this basis，it ismore important to improve scheme for raising the quality of decision-making service，completing the decision-making needs and even exhibiting essentiality of the meteorology，so as to better serve the government the people.

emergent events；emergency response；meteorological service

P

:A

:1673－8047(2015)02－0082－07

2014－11－05

张永恒(1982－)，男，硕士，工程师，主要从事决策气象服务工作。