构建以耕地保护为首要任务的土地管理格局——访河南省国土资源厅厅长盛国民

◎本刊记者　张永强

构建以耕地保护为首要任务的土地管理格局——访河南省国土资源厅厅长盛国民

◎本刊记者张永强

11月26日，河南省人民政府下发《关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》（以下简称《意见》），要求进一步落实最严格的耕地保护制度，建立以耕地保护为首要任务的土地管理格局，推动土地管理工作重心转向耕地保护，确保全省耕地保有量、基本农田保护面积不低于国家下达目标任务，保持现有耕地数量基本稳定、总体质量不下降。日前，本刊记者专访了河南省国土资源厅厅长盛国民，请他对《意见》进行了解读。

记者：盛厅长，您好。11月26日省政府下发了《关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》。我们知道，2008年省政府出台过一个关于严格保护耕地的意见，现在出台新的《意见》是出于什么考虑，有什么意义吗？

盛国民：是的。2008年9月，省政府印发了《关于严格保护耕地保障科学发展实现土地高效利用的若干意见》（豫政﹝2008﹞44号），至今已经7年。当前经济社会发展形势发生了重大变化，尤其是党的十八大以来，党中央、国务院对于耕地保护提出了更严更高的要求。面对耕地保护工作中出现的新情况、新问题、新压力，无论是从讲政治、保红线的角度，还是从稳增长、保态势、促发展以及新常态下指导工作的需要，都迫切需要省政府制定出台新的意见。

第一，在国家实施粮食生产安全战略背景下，耕地保护工作已经上升到政治层面。党的十八大以来，新一届领导集体高度重视耕地保护工作，习近平总书记明确指出“耕地是我国最为宝贵的资源”，“要实行最严格的耕地保护制度”。李克强总理指出“任何时候都要守住耕地红线，巩固国家粮食安全的基石”。从我省实际省情出发，郭庚茂书记、谢伏瞻省长多次要求正确处理“保发展”与“保红线”的关系，落实好最严格的耕地保护制度。去年，国土资源部下发文件，对现行耕地保护工作整体格局进行了较大调整。尽快出台我省进一步加强耕地保护的意见，已成为落实国家粮食安全战略的迫切需要。

第二，基于全国农业大省、重要粮食生产核心区和人多地少的基本省情，我省必须坚守耕地红线。2010年以来，我省累计净减少耕地88万亩。截至2014年底，我省人均耕地只有1.15亩，可利用的后备耕地资源严重不足，土地承载压力大。根据当前我省经济发展态势，结合部分新农村建设建新未拆旧、违法用地等情况以及一些不可预测因素，到2020年本轮土地规划期末，我省完成国家规定的耕地保有量任务艰巨，坚守耕地红线压力很大。

第三，从促发展稳增长需求和节约集约用地要求看，我省必须珍惜并合理利用好有限的耕地资源。我省正处于新型城镇化和工业化快速发展期，投资拉动GDP仍是主要因素，要投资就得上项目，上项目就得用地。据统计，全省每年用地呼声在90万～100万亩，实际利用60万亩左右，这其中大部分需要占用耕地。而我省宜耕后备资源相对匮乏，且主要分布在豫西、豫南的山区丘陵地带，开垦的耕地质量等级基本低于城市周边易被占用的耕地质量等级，要实现全省“占一补一、先补后占、占优补优”的压力很大。

因此，为贯彻十八大以来党中央、国务院关于严格保护耕地的一系列决策部署，全面完成今后一个时期我省耕地保护任务，根据省领导指示，我厅代拟起草了《关于进一步落实最严格耕地保护制度的若干意见》，提交省政府审议通过并印发施行。

记者：在《意见》的起草过程中，省厅都做了哪些工作呢？

盛国民：起草《意见》我们前后用了半年多时间，多次调研，反复修改。4月24日，李亚副省长听取了我厅关于耕地保护工作的汇报。根据李亚副省长指示精神，按照“坚持问题导向，解决实际问题，突出政府主体责任，强化部门共同责任，深化管理改革”的基本要求，我厅成立了《意见》起草小组，组织开展《意见》起草工作。其间，李亚副省长多次亲自参与讨论，过问具体内容，并于8月21日专门听取汇报，进一步提出了明确的修改意见。

在文件起草过程中，我们主要把握四个要点：一是突出体现耕地保护优先。以耕地保护为首要任务推动土地管理格局转变，着力落实耕地保护责任目标，主动适应并支持社会经济发展新常态。二是坚持问题导向，解决管理中的实际问题。我们结合管理工作中遇到的突出问题和去年耕地保护专项审计发现的主要问题，对全省耕地保护情况进行全面评估，梳理出当前存在的共性问题、亟待解决和规范的问题，有针对性地研究解决办法。三是注重深化改革创新。坚持从发展的角度看问题，充分结合我省作为农业大省、粮食生产大省和处于新型城镇化、工业化快速发展期的实际，在强调保护优先的前提下，综合施策，推动耕地保护制度创新，努力构建保护与保障双赢的耕地保护新局面。四是广泛征求意见。我们先后多次在多地召开座谈会，听取各级政府、国土资源及相关部门、集体经济组织和群众的意见和建议。借鉴学习了部分省份好的做法和先进经验。结合各部门的建议，对《意见》进行了反复修改。

记者：最后形成的《意见》主要有哪些内容呢？

盛国民：《意见》共三个部分十二条。

第一部分提出最严格耕地保护制度的总体要求。我们首次提出建立以耕地保护为首要任务的“大耕保”土地管理格局，按照“依法依规、保护优先、数质并重、统筹兼顾”四项基本原则开展工作，进行耕地数量、质量、生态三位一体管护，实现严守红线、数质并重保护的总体目标。

第二部分是细化建立以耕地保护为首要任务的土地管理格局。发挥土地利用总体规划管控作用，在土地规划修改和完善过程中明确保护耕地任务，明确基本农田划定要求，严格划定和保护永久基本农田；将耕地占补平衡、落实数质并重作为建设占用耕地补救性保护措施；要求有效开展土地整治，建设高标准基本农田，强化政府的项目建设责任；严格执行节约集约利用要求，采取倒逼措施，提高土地利用效率，减少耕地占用；严格进行土地执法监管，加大执法力度，依法追究违法占用耕地行为。

第三部分是从严落实耕地保护责任。《意见》进一步明确和细化了耕地保护的责任分工，强化各级地方政府在耕地保护中应担当的主体责任，界定相关部门在耕地保护中的共同责任，扎实做好考核考评，强化激励约束措施。

记者：与2008年的意见相比，这次出台的《意见》有哪些特点呢？

盛国民：这次出台的《意见》有三个特点，值得大家关注。

第一，《意见》提出了六大系统支撑措施，落实最严格耕地保护制度，推动土地管理工作的重心转向耕地保护。一是实行管控性保护，发挥土地利用总体规划的导向作用。二是实行约束性保护，严格划定和保护永久基本农田。三是实行补救性保护，强化耕地占补平衡数量质量并重。四是实行建设性保护，有效开展土地整治。五是实行倒逼性保护，推进节约集约利用，减少耕地占用。六是实行惩治性保护，严格土地执法监管。

第二，《意见》扩展了耕地保护内涵，提出实行耕地“数量、质量、生态”三位一体管理。耕地是生态文明建设的主要载体，是农业生态系统的重要组成部分。在《意见》中，我们在耕地数量、质量管理的基础上，提出发挥耕地生态文明建设功能，并在耕地占补平衡、永久基本农田划定、土地整治等方面制定具体的落实措施，将生态文明建设理念融入耕地保护工作，更好适应新常态下的发展需要。

第三，《意见》明确了耕地保护职责，强化激励约束手段督促落实。面对日益严峻的耕地保护形势，国土资源管理部门单打独斗保耕地已经无法妥善处理和有效解决“保红线、保发展”的“两难”问题。从法律法规和政策规定层面看，各方面的耕地保护职责是明确的，关键是日常执行不到位。我们在总结现有耕地保护工作机制的基础上，依据政策法规进一步明确了政府的主体责任，提出市、县（区）政府对本辖区的耕地保护负总责，主导各项工作，统筹解决保护耕地、耕地占补平衡、土地整治等方面出现的问题；较为全面地界定了部门间的耕地保护责任，在资金、审计、质量管理、污染防治、日常工作衔接等方面强化部门配合。《意见》清晰定位地方政府和部门的耕地保护职责，使我省耕地保护共同责任体系有据可循。同时，我们强调扎实做好耕地保护落实情况的考核考评，并辅以激励约束性手段，督促各地落实耕地保护任务。

记者：谢谢盛厅长接受我们的采访。

盛国民：不客气。