日本、美国等国家防震减灾法律法规制度比较研究＊

李玉江 吴荣辉 卢振恒

1）中国地震局地壳应力研究所，北京 100085

2）中国地震台网中心，北京 100045

引言

日本、美国等作为全球地震高发国家，分别确定了类似的地震对策强化地区，建立了一套适合本国国情、相对完备的法律、法规和行动计划体系，在几十年的地震重点监视区防震减灾实践中，取得了一定的社会效益，积累了许多防震减灾法律制度建设方面的有益经验［1－2］。

本文综合研究日本、美国地震对策强化地区防灾减灾有关法律制度及法理基础，分析相关制度中的政府管理和社会管理，以及投入机制、社会参与机制等配套措施。通过对资料进行梳理、分析，从地震风险概况、防灾减灾体系建设、社会防灾能力等方面详细研究日本在地震对策强化地区相关制度实施成效，总结国外地震对策强化地区防灾减灾主要经验与教训。最后，结合我国的基本国情，研究可以借鉴的经验和启示，为完善我国地震重点监视防御区制度提供参考。

1 日本、美国地震对策强化区基本法律法规

日本和美国为了有效减轻地震灾害损失，两国政府都建立了比较完善的防震减灾法制体系和地震预防、准备、响应及重建战略规划，健全地震高风险地区的专门制度和对策。

1961年，日本颁布了《防灾对策基本法》及各种防灾法律法规60多部①卢振恒，译.日本制定的地震防灾强化地区相关法律、法规和规划.2013。经整理，《日本现行法规总览》②日本法制局.日本现行法规总览.1991中关于地震的相关条款132项，分为基本法、地震防震减灾及应急援助法、灾后重建法、建筑抗震法规4个类别。这一套严密的防震减灾法律体系，涵盖地震灾害的准备、预防、响应、恢复、重建、保险等各个方面，规定十分具体而明确，针对性与可操作性很强。日本政府制定了《关于地震防灾对策强化地区的地震对策紧急整备事业相关的国家财政特别措施的法律》（1980年法律，第63号）、《关于东南海·南海地震的地震防灾对策推进相关的特别措施法》（2002年法律，第92号）等［3］。

1977年10月，美国国会通过了 《地震灾害减轻法》，旨在 “通过制定和实施有效的地震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”；1980年，颁布实施了 《地震灾害减轻和火灾预防监督计划》，其中明确规定了美国联邦紧急事务管理局的权利与义务；1990年11月，颁布实施了重新审定的《国家地震减灾减轻计划法》，政府有关部门依法进行防震减灾。根据灾害减轻法及修正案的要求，制定并执行 《国家地震灾害减轻计划》，明确规定了计划的宗旨、目标、具体内容及计划实施单位。美国政府制定了 《地震安全与土地利用计划》（USGS，1987年）、《地震危险性区划》（1994年）和 《加州地震灾害减轻法案》，组织实施了 《加利福尼亚地震损失减轻计划》（2007年）等。

2 政府部门管理、社会管理及全民参与体制与机制

1963年，美国成立了世界上第一个灾害研究中心，主要从事对社会紧急事件反应的多种社会研究。

美国建立危机管理体制的历史可追溯到20世纪初。1908年，美国成立了以联邦调查局为主体的社会危机管理机构。随后，1947年，成立了以国家安全委员会为领导的综合性危机管理体制；1979年，美国成立联邦紧急事务管理局（FEMA）这一独立政府机构，处理国家灾情。2001年，“9·11”事件发生后，美国危机意识进一步增强，采取了一系列强化危机管理的措施，最终形成了目前较为完善的危机管理体制。

阪神地震后，日本政府4次提高抗震设防标准，全面加强东南海·南海地震防灾对策强化地区和首都圈地区的地震监测预测预警、震灾防御和紧急救援能力建设。更重要的是，国外在制度建立后进行了相关的推进研究。这种研究是建立在灾害社会学对灾后人的集体行为和组织行为研究基础之上的。比如日本，针对东京等巨大城市面临巨灾时将存在避灾难点问题，提出了 “回家难民”概念［4］，通过探讨地震后人的行为模式提出减灾对策；近几年针对东南海·南海地震重点设防，提出了强化地区抗震设防能力，提倡产官学民多方合作［5］。

墨西哥应对地震灾害的一大法宝是建立完善的民防体系。1985年大地震后，为加强地震等灾害应对工作，墨西哥组建了全新的国家民防体系——成立国家民防总局与国家减灾中心，并在全国建立三级民防组织。民防部门负责地震等灾害的管理工作，国家减灾中心负责地震等灾害的监测、研究、抗震技术与区划、震害预测、防灾宣传等科学研究与技术咨询服务工作，两者职责分明又密切协作。墨西哥城也设有民防局，内设咨询、决策与执行3个部门，负责全市防震防灾工作，其年度经费预算高达1亿美元。

另外，德国、新加坡、新西兰和智利等国也都根据所在地区的地震风险，有针对性地进行了强化地震重点地区的防震减灾工作［6］。

3 日本防灾对策强化区域基本思路

在以地震防灾强化地区8级地震为重点的防灾对策战略中，颁布了监视区域类别标准、划定地震防灾战略重点地区、确定地震预报战略与目标（图1）。采取在全国进行基本观测、重点地区强化观测、推进各种有效的观测研究和努力实现地震预报的实用化为目标的战略①中国地震局.日本地震对策考察.2012。

图1 日本观测强化、特定观测地区分布图

3.1 地震风险图的制定及其依据

该风险图是不同机构依不同目的（地震、水灾、泥石流及火山等）制定的，主要依据过去历史资料及现代预测理论综合而成，亦称防灾地图。2004年，在名古屋召开了风险图会议，强调风险图主要涉及自然对人的灾害，且该风险仅仅是一种预测方法。铃木将风险图定义为“基于可能造成损失的理论的预测，提醒人们加以重视，减小损失”，地震风险图主要考虑到地震波、历史地震、活动断层及地震活动性。

阪神地震后，两省协议设立调查研究本部，开展活断层尤其是城市圈活断层调查。1995年阪神地震后，成立推进本部［7］；2005年，发布全国地震动预测地图，预测发生地震概率；制定城市圈活动断裂调查。总之，日本地震风险图的制定沿用地震动预测→区域设定→加上相关情报→地震预测图（政府与民众一起，实施预防）的模式。国家提供基本数据及指南，各县独立制作，市町村依据本区情况予以细化，最后将风险图发放给民众。

3.2 地震风险图的颁布

由地方政府公开，使用政府、全国信息、全国或全省统一或分别制定，由各地方政府分别发布。沿用国家、地方政府（都道府县）→市町村加以细化（给予居民使用的——常见的有避难场所，社区）的模式。风险图主要有两种类型：①概率性；②直接公布该区发生多大地震，提醒政府和民众了解风险，增强防灾意识，对于处于风险区的民众的民居加固或搬迁，政府予以补偿，民众依次对房屋予以加固或家具加固。自20世纪90年代起，日本已将地震、海啸和滑坡泥石流风险图对公众公开，并采取一系列防灾措施，如：提高抗震设

地震对策相关计划：

（1）假定灾害（预测建筑物、火灾、人员伤亡、交通运输设施、供给处理设施、通讯信息系统的受损情况）。

（2）地震对策大纲（从预防到应急、恢复重建的基本计划）。

（3）地震防灾战略（确定定量的减灾目标及其具体作法）。

（4）应急对策行动要领（确定地震发生时各部委的具体目标救援规模）。

3.4.1 首都圈直下型地震对策概要

首都是政治行政活动、经济企业活动的中枢。灾害时的影响将波及全国乃至全世界。作为首都中枢机关，中央省厅要维持以下机能正常运转：震灾发生后，确保通讯联络畅通；向危机管理中心反馈信息，信息共享；部长、紧急集合小组集合；掌握受灾规模、初步决定处理方针。在大概2小时以内，设立紧急灾害对策机构；进行必要的调整，指示；国内重要媒体报道。之后，随时掌握灾情、实施切实可行的应急方案。灾后3天的首要目标和对策：确保首都中枢机能的继续运转。

大灾的应对措施：形成抗震街区。

（1）计划及其早期应急预案。包括：①法库.http：∥www.houko.com／00／FS＿ON.HTM建筑物的耐震化；②日本内閣府.地震防災に関する法律の体系.http：∥www.bousai.go.jp／index.html防止火灾对策；③地震調査研究推進本部事務局（文部科学省研究開発局地震·防災研究課）.地震調査研究推進本部.地震本部ニュース.2008年7月号～2009年4月号确保居住空间内外安全对策；④平成23年版－防灾白皮书（第2編 推进基于東日本大震災教训的災害対策）.即：《我が国の地震対策の概要》、《防災に関する法令·制度》、《災害被害を軽減する国民運動》、《東海地震対策》、《東南海·南海地震対策》、《日本海溝·千島海溝周辺海溝型地震対策》、《首都直下地震対策》、《中部圏·近畿圏直下地震対策》、《地方都市等における地震防災対策》、《建築物の耐震化》、《被災者支援に関する各種制度》、《被災者生活再建支援法》、《津波対策》等生命线基础设施安全对策；⑤推进应对长周期地震运动；⑥文化遗产的保护对策。

（2）建立全面的防灾体制。包括：①首都圈各部门间协作体制；②救助、救命对策；③消防活动；④灾害时需要救助者；⑤卫生保健、防疫对策；⑥志愿者活动环境整备。

（3）恢复重建对策。包括：①震灾废弃物的处理对策；②生命线基础设施的恢复重建对策；③以首都复兴为目的的综合研讨。

对于大量避难者、无家可归人员的安置，通过提高地区、企业防灾能力，社会全体齐心协力，开展公助、自助、共助的全民防水平和演练、设置避难场所、指示逃生路径、自救互救等宣传。

3.3 制定大震法等防灾对策体制

日本设置地震防灾对策强化地区判定会，制定颁布实施大震法，1978年正式颁布实施《大地震对策特别措施法》①。根据大震法制定三级计划：①国家级计划——地震防灾基本计划；②地方和部门计划——地震防灾强化计划；③特殊行业企业计划——地震防灾应急计划。并于1980，2002，2004和2007年陆续颁布 《地震财特法》、《关于东南海·南海地震的地震防灾对策推进特别措施法》、《关于日本海沟·千岛海沟的地震防灾对策推进特别措施法》和 《受灾者生活再建支援法》等系列大震法②。

3.4 实施以大地震为对象的新的大震防灾战略防御区对策

基于地震调查研究③推进本部就板块边界附近发生的地震、板间发生的地震和海洋板块内发生的地震，以及主要断层带中106断层带设定地震的规模和发生机率的评价结果分析，认为有可能发生特别严重灾害的大规模地震的有：东海地震、东南海—南海地震、日本海沟—千岛海沟四周海沟型地震、首都直下型地震、中部圈、近畿圈的直下型地震等，中央防灾会议决定对这5个地震分别推进各自的地震对策战略等（图2）④。运动。

图2 日本5次大地震对策战略概要

3.4.2 东海地震对策概要

（1）派遣救援部队（救助行动、消防行动、医疗行动、交通限制、避难生活支援等）。

（2）物资供给（供给量为灾后1周的量）。

（3）广泛的医疗搬运（医疗救援队的配备；与此相关集合地点的整理；突发性计划的追加）。

日本地震对策强化地区防震减灾工作的基本思路为：基于地震科学研究成果确定地震重点地区和强化地区；通过建立比较完善的法律法规体系约束和推进重点地区、强化地区防震减灾实践。

4 日本国家灾害对策管理

灾害对策必须在国家、地方公共团体、公共机关、居民等共同努力之下，综合的、统一的实施。

4.1 依法实施防灾组织管理

（1）日本法律体系建设。1961年，颁布《灾害对策基本法》；1978年，颁布 《大规模地震对策特别措施法》；1980年，颁布 《地震防灾对策强化地区地震对策紧急准备事业财政补充法》（30年，无地震）；1995年，通过《地震防灾对策特别措施法》（针对东海地震）；2002年，颁布 《东南海·南海地震对策法》。

（2）中央防灾会议。基于 《灾害对策基本法》设置中央防灾会议，作为防灾减灾工作的最高决策机构，负责制定防灾基本计划、审议有关防灾重要事项。当发生不同规模的灾害时，各级政府部门要设置相应的“防灾会议”。

（3）都道府县市町村。在都道府县市町村，设置由地方公共团体、指定地方行政机关、警察、消防机关、指定公共机关等首长或指定的职员组成都道府县防灾会议、市町村防灾会议，基于都道府县防灾会议、市町村防灾会议制定的地区防灾计划等，实施各种灾害对策。

（4）社会各界和团体。根据 《灾害对策基本法》，由内阁总理大臣钦点特定公共机关，负责灾害对策的各种职责。

4.2 灾害时的应急应对组织

（1）国家级应对。发生灾害时的应急应对组织，基于 《灾害对策基本法》，中央政府要成立 “非常灾害对策本部”。各级地方政府设置本地方的 “防灾会议”。

（2）都道府县或市町村应对。在都、道、府、县或市町村分别设置由都道府县知事或市町村长为本部长的灾害对策本部。

（3）特大灾害时的应对。在基于《大地震对策特别措施法》发布地震灾害警戒宣言的情况下，国家和有关地方公共团体分别设立地震灾害警戒本部，实施地震防灾应急对策。

（4）原子能灾害时的应对。在基于 《原子能灾害对策特别措施法》发布原子能紧急事态宣言情况，国家设置原子能灾害对策本部和原子能灾害现场对策本部，地方公共团体设立灾害对策本部，和原子能业者一起，实施紧急事态应急对策。

（5）持续强化实施管理。

4.3 依法实施防灾计划管理

（1）中央防灾会议制定防灾基本计划。防灾基本计划是日本灾害对策的最根本的计划，基于《灾害对策基本法》第34条，作为中央防灾会议制定的防灾领域的最顶级计划，对于确立防灾体制，促进防灾事业发展，灾害复兴工作的迅速合理化，防灾的科学技术和研究的振兴，防灾业务计划和地区防灾计划方面的重点事项，都给出了基本的方针。

（2）指定行政机关和指定公共机关制定防灾业务计划。基于防灾基本计划，指定行政机关和指定公共机关要以 “防灾基本规划”为指导制定防灾业务计划。

（3）地方公共团体制定地区防灾计划。地区防灾计划，基于防灾基本计划，是地方公共团体制定的该地区的防灾计划。

（4）根据实际修改补充防灾计划。根据《灾害对策基本法》规定，“中央防灾会议”负责制定 “防灾基本规划”，作为防灾领域的最高层次规划。该规划是一个规定防灾减灾行动原则的定性规划。

4.4 政府依法投入资金制度

（1）以事业计划投入 《地震防灾紧急事业五年计划》。1996年开始实施的 《地震防灾紧急事业五年计划》，针对地震防灾设施及其避难场地的保障问题，也在听取各方面意见后不断地进行着修改。该计划针对作为居民集中地区主要避难场所的国公立中小学校的建筑物，特别要求加强其抗震能力。

（2）依法保证投入。1980年，颁布实施《地震财特法》。2007年，修改 《受灾者生活再建支援法》。

（3）依法支援制度。灾害后受灾人员的支援制度主要包括经济生活方面的支援，以住所的确保与再建为目的的支援，对中小企业和个体营业者的支援，以及地区建设方面的支援。

4.5 切实推进住房抗震标准的实施

日本地震灾区遭受的地震海啸袭击规模巨大，但是由于住房抗震标准高，房屋抗震能力强，地震直接造成的人员伤亡非常少。日本建筑标准是全国统一的，尤其是1981年后提交的标准，若1981年以前建筑需改造等，政府给予补贴。“3·11”地震中，宫城县因地震造成的建筑物破坏而死亡的只有1人。建议以新的地震区划图实施作为契机，应制定和严格执行房屋建筑避开已知活动断层的要求，严格执行大震不倒的设防目标，并加强抗震设防监管，切实提高住房抗震性能，以保障人民群众的生命安全。

4.6 防灾实践的效果评价与防灾对策的更新

时隔30年，预报的东海大震虽未发生，但是，日本地震学家坚信东海大震一定会发生。另外，强化地区几十年的实践仍然产生了巨大效应：①颁布大震法开始走向法治轨道；②明确划定地震防灾强化地区，按大震法要求实施防灾体制，处于紧急防灾对策态势；③加强强化区监测能力，促进地震预测预防事业的发展；④全民防灾意识大大增强；⑤建筑物、构筑物的抗震能力得到提升。

2011年10月，日本中央防灾会议的基本思路是：重审、修订 《防灾基本设计》和《灾害对策基本法》，通过规划、建设工程、应急能力建设“三位一体”的多重措施进行综合防灾。这也是日本防灾政策的新动向。

5 适合我国国情的重点监视防御区制度

我国是世界上大陆地震最为频繁、地震灾害最为严重的国家。地震频度高、强度大、分布广、震源浅、灾情重，历代人民曾饱受地震灾害之苦。20世纪以来，我国大陆发生6级以上地震约484次 ，其中6～6.9级强震401次，7级以上地震83次（含8级以上特大地震8次），给国民经济发展和社会进步造成了极大的损失①中国地震局.日本9.0级地震启示及加强我国防震减灾工作建议报告.2011。因此，需要从我国的基本国情出发，制定相适应的重点监视防御区制度。

（1）确定重点防御区。重点监视防御区确定后，中央和地方政府分步制定专门的适用于重防区的法律法规，并将重防区的基本信息公布于众。

（2）提升重点防御区的监测、预测、房屋抗震、应急救援能力。通过增加财政投入，加强重防区地震监测与预测的研究工作，加大对学校等人员密集场所的抗震鉴定，切实提高房屋的抗震设防标准。

（3）提高公众防灾抗灾意识。通过多媒体、社区门户网站等多种媒介，利用国家“防震减灾日”，做好防震减灾基本常识的宣传工作，举行全民防灾减灾演练，切实加强公众的防灾减灾意识，提高公众的减灾能力和应急避险技能。

（4）尽快研究地震风险分担体制并制定相关政策。开展对地震风险主体及其分担机制的研究，积极推进地震巨灾保险，并制定地震风险承担与防震减灾工作挂钩。对防震减灾工作开展不力的地区，政府和个体应承担更多的地震风险。明确地震风险承担机制，调动社会公众参与防震减灾工作的积极性，政府应调整法律，探索国家、地方和个体共同分担风险的机制，减轻个体负担，增加政府支出。

（5）建立社区避难场所，预警作为必要补充。多管齐下，通过不断总结经验，改进减灾措施，逐步建立复合型防震减灾体系。

（6）安全社区的建设。以社区为中心，通过多样化的演练方式，提供贴近居民生活的防震减灾措施。同时，配备相应的基层防灾自治组织人员，为开展防灾活动提供组织动员的资源。

（7）增加推进地震预测、烈度速报与预警系统方面的财政投入，动态跟踪评估和绩效考核。

6 结论与讨论

日本、美国作为全球地震高发区，分别制定了相对完善的法律法规体系，并积累了防震减灾制度建设方面的丰富经验。本文首先收集与梳理日、美等国家相关的防震减灾法制体系，尤其是日本在防灾对策强化区的基本思路。分析日、美等国家政府部门管理、社会管理及全民参与的体制与机制。最后从我国的基本国情出发，提出适合我国国情的重点监视防御区工作建议。即：

（1）重点防御区确定后，中央和地方政府分别制定专门的适应于重防区的法律法规。

（2）将重防区的基本信息公布于众。

（3）提升重点防御区的监测、预测、房屋抗震、应急救援能力。

（4）提高公众防灾抗灾意识。

（5）增加财政投入，动态跟踪评估和绩效考核。

（6）地震保险的推广。

需要说明的是，日本、美国等国家是以板间地震为主要类型的地震高发带，且都为发达国家，防震减灾方面的法律法规体系相对比较健全。而我们国家作为发展中国家，幅员辽阔，且地震发震类型复杂，板内地震多发。造成我们国家关于地震重点监视防御区的制度仍不健全，需要进一步深入探索。

［1］卢振恒，赵和平，方韶东，等.日本地震预测预防实践四十年.北京：地震出版社，2003

［2］王洪珍，崔秋文.国际防震减灾战略概览.北京：中国建筑工业出版社，2005

［3］旻苏，李波，汪滨.日本地震法规概览.世界标准信息，2008（9）：31－35

［4］中林一樹.地震灾害引起的归家难民测量手法的探讨.综合都市研究，1992（47）：35－75

［5］福和伸夫.关于开展减轻灾害受灾的国民运动的地方政府引导事业的考察.地域安全学会论文集，2008，10：205－214

［6］崔秋文，陈长林，陈英方.世界一些大城市防灾减损的比较研究.国际地震动态，2001（3）：13－18

［7］吴荣辉，卢振恒，陈建民.国际地震科学研究进展.北京：海洋出版社，2001