日本机场噪声管理经验简介及对我国的启示

通讯作者：胡笑浒(1983—)，男，山东日照人，助理研究员，博士，主要从事环境噪声与振动影响评价研究，E-mail：huxh@acee.org.cn

日本机场噪声管理经验简介及对我国的启示

卢力1,2，胡笑浒1,2，周鑫1,2

(1.环境保护部环境工程评估中心， 北京100012；

2.国家环境保护环境影响评价数值模拟重点实验室， 北京100012)

摘要：机场噪声问题一直是机场环境影响评价工作中的重点内容，也是社会各界关注的焦点。为顺利开展机场声环境影响评价和相关管理工作，理顺机场噪声污染防治工作，系统地从法律、法规、标准、科学研究、资金投入等方面对日本机场噪声管理进行了研究，梳理了我国机场噪声污染防治存在的问题，主要包括缺乏统一管理体系、评价标准不完善、投资不到位等，并结合日本经验和我国实际状况，提出了出台机场噪声管理条例、修订评价标准、建立机场噪声防治专项资金等对策建议。

关键词：日本机场；机场噪声管理；启示

作者简介：卢力(1976—)，女，山西偏关人，教授级高级工程师，硕士，主要从事环境噪声与振动影响评价研究，E-mail：luli@acee.org.cn

中图分类号：X593

收稿日期：2014-10-08

基金项目：环保公益性行业科研专项(201309062)

DOI: 10.14068/j.ceia.2015.04.010

近年来，我国机场建设处于跨越式发展阶段，机场噪声问题已成为社会关注的重点。目前，机场噪声管理仍然存在机场选址、城市规划等重要管控环节脱节，污染防治标准不明确、资金不足等问题，在一定程度上影响了机场噪声的防治效果。

日本在20世纪60年代将喷气式飞机引入民用航空，机场噪声对周围居民生活产生了严重影响，引发大量投诉，使机场噪声成为一个社会问题。日本政府及时出台相应的法律法规、标准规范等，并投入大量资金进行噪声防治，机场噪声影响和公众投诉急剧下降，取得了良好效果，对我国机场噪声管理有很好的借鉴作用。

1日本机场噪声管理经验

1.1　法规标准相对完善

日本于1967年制定了《机场噪声防治法》(Aircraft Noise Prevention Law)，并在该法律框架体系下开展机场噪声控制[1-5]。该部法律的主要目的是通过噪声认证制度引进低噪声飞机、机场选址、城市规划控制、隔声、搬迁、设置绿色缓冲带等措施，降低对机场周围敏感点的影响。1973年发布了《机场噪声环境质量标准》(The Environment Quality Standards for Aircraft Noise)，1974年对《机场噪声防治法》进行了修订，增加了对私人建筑物的隔声防护要求，并将机场噪声环境质量标准纳入其中。

日本机场噪声标准分为两部分，第一部分为机场环境质量标准，将敏感区域分为两类，I类区为特殊用途、具有居住功能的区域，噪声值(WECPNL)小于等于70 dB；II类区域为除I类区以外的一般居住区域，噪声值(WECPNL)小于或等于75 dB。第二部分为新建、既有机场噪声标准不同实现期限的规定，新建机场严格执行相关标准并且在机场投运后立即实施；考虑到既有机场周围敏感建筑分布密集，短期内不能达标，制定了室内标准，按照不同机场情况，分别要求5年或10年达标，如表1、表2所示。

表1　日本机场噪声环境质量标准

注：I指仅供居住的区域，II指其他必须保持正常居住条件的地区。

1.2　场址规划管理严格

表2　实现机场噪声质量标准的目标日期

注：“既有机场”指制定环境质量标准当日已经存在的机场；二级B类机场指配备涡轮喷气引擎飞机进行定期商业起降的机场，A类指其他机场。表中指定的日期应从环境质量标准制定之日起计算。

为减少占地、降低噪声影响，日本政府要求新建机场应建在海面或机场周围一定范围内土地利用控制已经完成的区域内。同时，新建机场应严格执行《机场环境噪声质量标准》，不产生新的噪声问题。

对于城市内的既有机场，日本政府要求应研究调查机场迁建的可行性，对于近期不能迁建的机场，提出两项具体措施：一是搬迁机场附近的既有建筑物，将搬迁后的区域作为绿色控制地带；二是对于无法搬迁或不愿搬迁的既有建筑，实施噪声防护措施。

修订后的《机场噪声防治法》也增加了相应的对策，一是对噪声大于75 dB的既有私人住宅和噪声大于70 dB的学校、医院给予隔声防护补贴；二是对噪声大于90 dB的敏感建筑提供搬迁土地补偿金；三是把噪声大于95 dB的区域作为绿地缓冲区。

1.3　噪声防治措施细化

隔声措施可操作性较强，噪声防护措施根据噪声影响的大小分为3类，第一类为噪声值处于75～80 dB的敏感点，要求采取C级隔声措施，隔声效果需达到20 dB；第二类为噪声值处于80～90 dB的敏感点，采取B级隔声措施，隔声效果需达到25 dB；第三类为噪声值大于90 dB的敏感点，采取A级隔声措施，隔声效果需达到30 dB。

表3　日本机场噪声污染防治法隔声措施及隔声目标值

其中，A类和B类隔声是指建筑隔声，包括天花板、内外墙结构、内外窗户、门以及日式房屋中的拉阖门，同时在每个房间安装空调和通风装置。C类隔声是指隔声窗，且最多提供两台空调。

1.4　注重模型自主研发

日本机场噪声模型JCAB Model由日本民航局和航空环境研究中心共同研发，通过官方形式发布，已先后发布1978版和2003版。

日本政府十分注重机场噪声预测模型的自主研发。2003年对机场环境噪声影响评价量进行调整时，对是否采用美国航空局的噪声预测模型进行了分析。分析结果认为，直接采用美国噪声预测模型可能会节约一定的时间和资金，但是最后仍旧决定开发自己的噪声预测模型，主要有3个原因：一是持续性地开发机场噪声软件可以积累技术和信息；二是有利于持续性地研究改进飞机噪声特性数据库、几何衰减特性等；三是有利于持续性地验证已有的其他机场噪声影响预测模型。

1.5　防治资金投入量大

既有机场的噪声补偿措施主要包括隔声、搬迁补偿和绿色缓冲带设置，其资金来源于根据飞机着陆次数对航空公司的税收、燃油税等。自《机场噪声防治法》颁布以后，日本机场噪声防治资金投入大幅增加。为满足1973年《机场噪声环境质量标准》中规定既有机场10年后达标的目标期限，1979—1985年资金投入最多，每年投入高于100亿日元，之后每年资金投入低于40亿日元，主要用于空调更新等。截至1985年，几乎95%的私人住宅隔声措施得到落实。1967—2000年，日本在机场噪声防治方面共投入1 258.6亿日元(约74亿元人民币)，其中46%用于私人住宅建筑隔声，12%用于公用设施隔声，26%用于搬迁补偿。

2我国机场噪声管理存在的问题

我国机场噪声污染防治的立法起步于20世纪80年代，以当时的民航总局出台有关飞机适航性噪声限制要求的部门规章为先导。目前，我国在法律、行政法规、部门规章层面均有涉及机场噪声污染防治的规定，如《中华人民共和国噪声污染防治法》、《机场周围飞机噪声环境标准》(GB 9660—88)等。但总体而言，我国对于机场噪声的防治仍处于被动防治、个案处理的阶段，尚未建立有效的机场噪声管理制度，在机场噪声防治的实际处理工作中主要存在如下几个方面的问题：

>>目前，我国机场噪声管理仍然存在重要管控环节脱节、污染防治标准不明确、资金不足等问题，在一定程度上影响了机场噪声的防治效果。

2.1　缺乏统一管理，重点环节管控脱节

目前，由于缺乏针对机场噪声管理的法律法规，机场噪声防治的环境管理主要结合机场建设项目环境影响评价开展，机场选址和城市规划环节噪声管控脱节。

我国机场建设和管理模式为选址报告先经民航总局审查，报国务院和中央军委批复后，在国家发改委批复可研前开展环境影响评价预测机场建设后的飞机噪声污染情况，论证建设是否可行。如可行，提出噪声防治措施及周边土地使用建议，环评报告书批准后进行后续相关设计与施工，施工结束后开展竣工环保验收。

目前，我国机场噪声管控主要在可研和竣工验收两个环节，而对机场噪声影响情况起决定性作用的两个主要环节机场选址和城市规划却没有发挥应有作用，直接导致机场选址考虑噪声影响甚少和环境影响评价中的城市规划建议不能落地，环境影响评价工作往往只能“就机场论机场”，采取被动防护措施。我国经济发达地区的大中型机场噪声问题大多由上述原因导致。

2.2　评价标准单一，执行实施存在盲区

我国关于机场噪声的标准目前只有《机场周围飞机噪声环境标准》(GB 9660—88)，该标准仅规定了敏感区域机场噪声限值，未给出在具体实施过程中实现机场声环境质量目标的路径。其不足主要体现在两个方面，一是未结合新建机场和既有机场的特点，分别给出不同机场实现声环境质量目标的方法和措施；二是部分机场周围噪声敏感建筑需要采取被动防护措施，未给出室内控制标准、搬迁标准、隔声措施的技术标准等。

2.3　资金投入不足，防治措施难以落实

当前机场噪声污染防治投资主要来自于机场建设阶段，部分项目的环境影响评价审批与建设项目的可研评估同步进行，未将环评的噪声污染防治措施纳入工程概算中，因此机场建设过程中噪声污染防治措施难以落实。此外，机场运营后，机场的飞行模式不断调整，仍然会产生新的机场噪声问题，但由于没有资金保障，使得一些机场噪声污染问题的解决也受到较大限制。

3加强我国机场噪声管理的对策建议

针对上文中我国机场噪声防治工作中存在的协调管理不到位、评价标准单一及噪声防治投资不到位的情况，结合日本经验，对我国的机场噪声管理提出如下对策和建议：

3.1　制定机场噪声防治管理办法

机场噪声问题的解决涉及多个部门，应结合目前机场噪声防治中存在的问题，联合发改委、民航局、住建部等共同出台《机场噪声污染防治管理办法》，该管理办法应主要包括3方面内容：一是针对机场噪声防控的重点环节，明确各环节的责任单位；二是加强新建机场的噪声防控力度，严格执行相关噪声防控标准，力求通过优化选址和城市规划将机场噪声问题彻底解决，不产生新问题；三是开展既有机场迁建或噪声防控计划，对于机场噪声超标的敏感建筑应制定目标计划，逐年解决。此外，还应通过机场噪声防治政策实施过程中发现的问题和积累的经验，适时出台机场噪声管理条例。

3.2　完善机场噪声控制和室内标准

目前，我国机场声环境质量标准的定位与现阶段的实际管理需要还存在一些问题，建议进一步明确3个方面：一是分别制定新建机场和既有机场的噪声控制标准实施期限，新建机场应在投入运行前达标，既有机场可规定在一段时间内实现达标；二是对于暂时无法搬迁的噪声敏感建筑物，应制定室内标准；三是对于需要采取隔声措施的建筑物，应对隔声措施进行分类规定，明确对于超标量较大的建筑物，不仅采取隔声窗措施，还应进一步采取建筑隔声措施。

3.3　加强机场噪声防治基础研究

建议重点从以下5个方面进一步加强机场噪声防治基础研究：一是开展机场选址阶段的环境噪声影响论证试点研究，制定指导机场选址环境噪声影响论证的相关技术方法和指标；二是开展机场噪声与城市规划相符性技术研究，制定《机场噪声与周边土地相容性技术指南》，从技术层面指导机场噪声与土地规划控制的衔接；三是结合我国国情和机场噪声污染特点，开展机场噪声防治措施控制标准和室内标准的研究；四是开展不同区域机场噪声隔声示范研究，结合我国不同区域建筑物特点，制定建筑隔声技术指南；五是开展机场噪声预测模型的研究，提高噪声预测模型的准确性和灵活性。

3.4　建立机场噪声防治专项资金

建立机场噪声防治专项资金，以保证居民住宅屋顶改造、隔声窗改造等机场降噪计划的顺利实施。资金来源可由政府出资建立基金以及征收航空器噪声税等共同组成。同时，该专项资金也可用于资助机场噪声预测模型开发以及机场噪声防治政策研究等工作。机场噪声问题是一个持续性的问题，也是社会共同的问题，可借鉴日本通过机场税收设立机场噪声治理专项经费的经验，委托专业机构开展相关研究、治理等工作，确保机场噪声防治措施有计划、有步骤地得到实施和落实。

参考文献(References)：

[1]Yamada I. Effectiveness of soundproofing of private houses as part of environmental measures in the vicinity of airports in Japan[C]// The 2002 International Congress and Exposition on Noise Control Engineering. Dearborn, MI, USA, 2002.

[2]Yamada I. Review of the role of semi-government and private sector organizations in environmental measures against airport noise in Japan[C]// The 2002 International Congress and Exposition on Noise Control Engineering. Dearborn, MI, USA, 2002.

[3]Yamada I. Issues of airport noise in Japan early in the 21stcentury[C]// The 29thInternational Congress and Exhibition on Noise Control Engineering. Nice, France, 2000.

[4]Yamada I. Airport noise model taking account of soundproofing embankment and aircraft ground operation[C]// Proceedings of 20thinternational Congress on Acoustics. Sydney, Australia, 2010: 23-27.

[5]Yamada I, Igarashi J. Criteria for Aircraft Noise in Japan[C]// Inter-Noise, Liverpool, 1996: 3253-3258.

Introduction to Japan’s Experience in Airport Noise

Control and its Implications to China

LU Li1,2, HU Xiao-hu1,2, ZHOU Xin1,2

(1.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China;

2.State Environmental Protection Key Laboratory of Numerical Modeling for Environment Impact Assessment, Beijing 100012, China)

Abstract:The noise control is always an important component of airport environmental impact assessment. In order to improve the airport noise assessment in China, Japan’s experience in airport noise control is introduced in terms of relevant laws and regulations, standards, research and funding. The problems with China’s airport noise control are then analyzed such as lack of uniform management system, incomplete assessment standards and inadequate funding. Suggestions are raised in terms of establishing airport noise management regulations, revising assessment standards and setting up special fund for airport noise control.

Key words: Japanese airport; airport noise management; implications