中德养老保险制度改革比较研究

李天天

（哈尔滨工业大学人文与社会科学学院，哈尔滨150001）

中德养老保险制度改革比较研究

李天天

（哈尔滨工业大学人文与社会科学学院，哈尔滨150001）

德国是著名的实行高水平福利政策的发达资本主义国家，同时也是全球社会保险制度的发源地，其养老保险制度的建立和发展始终对世界各国具有重大影响。探索德国养老保险制度的最新改革经验，总结我国养老保险制度改革存在的问题，完善我国养老保险应：提高我国养老保险统筹层次；注重商业保险的作用；筹资模式向名义账户制转化；适当延长退休年龄。

中国；德国；养老保险制度；改革

一、我国养老保险改革存在的问题

经过十几年的改革与建设，我国新型社会养老保险制度已初具规模，在资金的管理上逐步形成了“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式，建立起了以基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险为主的多层次新型养老保险体系。改革开放以来，我国的养老保险体系在不断的探索与实践中发展。1995年改革成果“统账结合模式”符合中国国情，改变了计算养老金办法，建立了基本养老金增长机制和实施了基本养老金社会化发放，并为适应社会主义市场经济体制要求、资本来源多渠道、基本建成多层次养老保险体系打下基础。

21世纪以来，我国养老保险改革取得一定成效，即我国城镇企业职工基本养老保险参保人数逐年提高，且企业及其他城镇职工基本养老保险基金收入也呈增长态势。一定程度上，提高了我国老年人的养老水平，同时促进了我国养老保险改革的发展与完善。但改革并不能起到一劳永逸的作用，面临老龄化严峻的形式、以及经济社会发展的实际状况，我国现行的养老保险制度仍存在许多问题。

首先，我国养老保险统筹层次依然较低。统筹层次，是指养老保险缴费收入资金流的收入、支出、管理与核算的层级。当前大部分省、市、县仍实行分级统筹，造成我国养老保险“碎片化”的分散局面。而基础养老保险基金统筹层次过低所造成的若干弊端，其中最明显的是各统筹地区社会保险负担“畸轻畸重”。这样易造成我国养老保险基金的流失、养老保险跨地区关系转续以及领取不便、劳动力资源无法得到有效配置等弊端，不利于全国统一的社会保险制度的建立。

其次，我国养老保险历史欠债严重，“空账”运行规模大。随着我国步入老龄化社会，退休职工的增加、养老金支付压力增大，1995年我国开始了企业养老保险从现收现付模式向“社会统筹与个人账户相结合”模式的改革。但由于在新旧制度交替过程中，转制成本问题，即政府隐性债务的存在，使制度在实际的实施中形成了一种在资金流程上与现收现付制无本质区别的“空账”运行机制。当前根据中国养老保险隐性债务课题组的推算，隐性债务最小为1.8万亿元，最大接近12万亿元，且呈现逐年增大态势。人社部数据显示，2013年城镇职工基本养老保险总收入的增长率为13.40%，总支出增长率为18.69%，后者比前者高5.29个百分点。如今，2015年1月14日国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着养老双轨制改革正式启动。此次改革亦将出现转制成本问题，地方政府应谨慎做好转轨工作，处理好个人账户“空账”过大带来的风险。

再次，我国养老金保值增值率低下，抵御风险能力较低。财政部此前公布的2014年全国社会保险基金预算情况显示，2014年企业职工基本养老保险基金收支结余2371亿元，年末滚存结余28251亿元。虽然当前存在着大量资金结余，但由于空账的存在，使得资金并没有实际落实到个人账户。另一方面，由于我国多元化和市场化的投资体制仍未建立，绝大部分基金都只作为财政专户存款。养老金储备大量被银行储蓄及购买政府债券所占用，使得资金受银行存款利率影响较大，而随着社保基金规模的不断扩大，在银行缩水的基金数量就越多，抵御通货膨胀的风险能力也越差。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文，分别以通胀率（CPI）、企业年金基金投资收益率、全国社会保障基金投资收益和社会平均工资增长率为基准，测算了过去二十年来我国养老保险基金的损失数值。结果表明，无论以哪种基准测算，我国二十年来养老保险基金累积损失都已过亿。其中，以社会平均工资增长率为基准，福利损失将高达1.3万亿元。

二、中德养老保险改革比较

（一）中德养老保险体系改革背景的异同

1.相同点

首先，我国同德国一样养老保险体系层次较单一，各层次比例失调，过度依赖公共即法定养老保险。劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，即养老金替代率过高，因此不利于企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的发展，同时也增加了财政压力与风险。

其次，虽然新型改革后，“统账结合”的养老保险模式已在我国实行多年，但由于制度转轨过程中的历史成本过大，导致政府隐性债务的存在，使制度在实际的实施中形成了一种在资金流程上与现收现付制无本质区别的“空账”运行机制。同德国的现收现付制相似，我国当前的巨大“空账”模式越来越无法抵御老龄化带来的代际负担、与财政风险。

再次，我国同德国一样是世界老龄化及其严重的国家。近年来虽然德国人口总数从2011后呈现小幅上涨趋势，但60岁以上人口的比例仍逐年上升，这表明，德国正面临着愈加严重的老龄化危机（参见表1）。而我国最新第六次人口普查表明，同2000年第五次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重上升3.26个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。也已达到国际社会衡量老龄化国家或地区的标准：一是60岁及以上人口占总人口比重达到10%以上；二是65岁及以上人口占总人口比重达到7%以上。（参见表2）

表1德国人口老龄化数据统计

表2我国人口普查对比数据

2.不同点

由于国情的不同，我国养老保险体系存在着一些不同于德国、自身独特的发展困境。例如，我国的养老保险覆盖面狭窄，据人社部2013年统计，我国只有国有企业基本实现全覆盖，城镇集体企业覆盖率为75.39%，但其他经济类型企业仅为17%，还有很多外商投资企业和民营企业未参保。中国社科院世界社保研究中心副研究员房连泉说“企业年金制度在我国试水十年，但目前覆盖率不足20%”。人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心党委书记皮德海也指出“截至2013年年底，我国还有两亿多人游离于养老保险制度之外，离人群全覆盖还有很大距离。2013年参加了企业职工基本养老保险，但交不起费而中断的有36043人，去年中断人数为近年来最高”。此外，由于我国历史原因，造成了养老保险统筹层次低、制度“碎片化”现象严重、难以统一管理的局面，这极大的阻碍了我国养老保险体系的健康发展。同时，我国养老保险法律体系尚未健全的现状也成为了养老保险领域发展的绊脚石。

相比较之下，德国养老保险体系覆盖面广，目前，德国的企业养老保险对劳动力的覆盖率已高达65%，成为养老保险制度中最重要的补充部分。德国养老保险同时兼顾各阶层群体，全国大约有90%以上的成年人参加保，基本实现全覆盖。其中2001年推出的“里斯特—养老金”就主要针对中低收入群体，影响广泛。且德国的经办和监管体制较完善，其职工养老保险基金在不同经办机构之间可以相互调剂使用，实现了基金全国统筹。此外，德国劳资自治型管理的养老保险经办机构也是德国养老保险制度的一大特色。截至2013年1月1日，德国共有14家地区承保人、1个全德年金保险联合会以及1个德国矿工－铁路工人－海员年金保险基金来负责养老保险的具体运营。

（二）中德养老保险改革成效对比

1.多层次养老体系改革成效对比

德国与中国均进行了旨在构建多层次养老保险体系的改革，但效果却不同。德国在2001至2005年的改革中，先后推出了商业保险性质的的“里斯特养老金”和“吕库普养老保险”。改革以政府信誉为基础，通过政府补贴、减免税收等民众乐于接受的方式，极大地推动了企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的发展。适时的改革深入民心，取得了显著成效。据德国劳动和社会部数据统计，截至2012年6月，里斯特合同签约数量以达到1560万件。据德国老年保障研究院（DIA）2012年的最新统计（如图1）德国退休人员总收入中法定养老保险由1999年的85%下降为82%，企业补充养老保险由5%提高至6%，私人养老保险则由10%提高为12%。

1991年，我国初次尝试进行社会养老保险结构的改革实践，并通过发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，建立起了以基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险为主的多层次新型养老保险体系。由于改革前我国长期实行计划经济、且市场经济起步较晚，人们的养老投资观念依然保守。而我国的养老保险制度分散化的情况也导致了改革的不彻底性，成效不明显，最终仍未达到真正意义上的多层次体系（参见图2）。从图2可以看出，2012年，我国以城镇基本养老保险基金为主的基本养老金占有大量比例，而企业年金及商业养老金分别只占全部资金的11%和3%。

图1：2012年德国养老保险资金构成

图2：2012年中国养老保险资金构成

2.现收现付制度改革成效对比

德国与我国在养老保险制度建立之初，都实行现收现付的资金筹资模式。经过历史的长期发展，人口结构不断变化后，现收现付制度开始面临着收不抵支的危机。基于此，德国与我国都进行了相应改革。

2004年德国在养老金的计算中引入了动态的“可持续因子”。改革反映了出德国养老保险向名义账户制转型的趋势。“可持续因子”中包含的出生率、人口流动、就业等广泛指标是养老金的计算更为精准、灵活，同时更加贴近民众的利益。因此，此次改革极大地激励了民众投保缴费，改变了原有的现收现付制模式，使个人在养老金制度中的重要作用变得突出，真正建立起了“多层次、多支柱”的养老保险体制。据中华人民共和国驻慕尼黑总领事馆经济商务室2014年7月2日发文称，截至2014年5月，德国养老保险储备金达到328.5亿欧元，创战后历史新高，足可支付全德1.79个月的养老金开支。据经济日报2015年1月统计，德国养老保险储备金2014年底估计约为335亿欧元，是每月支付养老金总额的1.5倍多。2015年起，养老保险费率为18.7%，比2014年的18.9%降低0.2个百分点。（参见图3）由此可见德国养老保险当前发展势头良好，越来越有助于人民生活水平的提高。

图3：德国历年养老保险缴费费率

我国于1995年开始了企业养老保险从现收现付模式向“社会统筹与个人账户相结合”模式的改革。为了解决制度转轨中存在的巨额空账问题，2000年至2005年国务院依次颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》分别在辽宁、黑龙江、吉林进行了将“空账”运行的个人账户“做实”的试点改革。改革最终以失败告终，“做实”的账户额难以弥补我国当前巨大的账户资金缺口。空账规模依然逐年扩大（参见图4），很大程度上影响了养老保险制度的可持续发展、降低了我国养老保险制度的支付能力、更加大了未来人们对养老金的缴费压力，不利于人民生活水平的提高。

图4：我国养老金历年空账统计图

三、完善我国养老保险的措施

（一）提高我国养老保险统筹层次

由于我国养老保险制度起步较晚，且受经济发展不平衡、养老法制化不健全等历史原因的影响，我国的养老保险制度始终没有实现全国统筹。而过低的统筹层次不利于全国性的改革，且易产生养老金在区域间更大差距。基于此，中央应出台相关法律文献，注重养老保险的公平性与互济性，利用法律手段保障全国统筹的顺利实现，地方政府要认识到统筹的重要性积极配合，从省、市统筹开始，有计划地依级次进行。去除养老保险“碎片化”、不统一的局面，逐步完善我国养老保险层级管理条例，为养老保险制度全面深化的改革打下基础。

（二）注重商业保险的作用

当前，我国养老保险层次基本上分为三个层次:第一层次的国家基本养老保险、第二层次的企业补充养老保险、以及第三层次的商业性人寿保险。第一支柱的基本养老保险在近年来的发展中，有望实现全覆盖，但二、三支柱的企业年金以及商业保险却处于发展相对滞后状态。因此，大力发展二、三支柱养老保险，尤其是商业保险也成为了当前紧急的任务。近年来，随着我国经济发展，商业保险逐步进入人们的视野，其发展不仅能加强民众投保的自主性、减轻第一支柱的财政压力，同时也能够促进我国多层次的养老保险体系的推进。因此，在目前商业保险的市场拓展阶段，我国政府可以借鉴德国经验出台相关鼓励个人投保的政策，类似推出中国的“里斯特养老金”、“吕库普养老保险”，根据中国人喜好储蓄的特点，推出利率较高的保险产品，并适当以财政直接补贴以及减免个人所得税的方式支持商业保险的发展。

（三）筹资模式向名义账户制转化

由于我国由于企业职工养老保险存在着巨大的“空账”问题，且辽宁、吉林、黑龙江等13个试点“做实”个人账户效果甚微。《中国养老金发展报告2014》称，城镇职工养老保险基金运行压力越来越大，当期结余比上一年减少了200多亿元，备付月数也比上一年减少了0.10个月。目前黑龙江省已经严重收不抵支，当期结余为-40.43亿元。基于此，企业职工养老保险向名义账户制转化不失为眼下一个解决问题的措施。借鉴德国2004年改革经验，“可持续因子”的引入使其养老金计算更为清晰明确，我国政府同样可以通过名义个人账户方式使养老金缴费、发放流程清晰化，在缓解政府财政压力的同时，有效地激励个人多缴多得。同时，名义账户制可以较好地解决我国养老制度转轨中的转制成本问题，其快速运转性适合我国金融机构不够成熟、资本市场尚未完善的国情，能协助我国平稳的度过养老保险制度转轨的过渡期。

（四）适当延长退休年龄

我国现行退休管理体制仍沿用1978年的文件（国务院国发〔1978〕104文件规定：男职工年满60周岁、女干部年满55周岁，女工人年满50周岁即可办理退休手续。）而进入21世纪后，随着中国经济发展，医疗、生活水平的提高，当前我国人口平均寿命已超过70岁。老龄化的现状使我国已不再适用过去的退休年龄标准，适当延长退休年龄来缓解劳动力供给不足、养老金代际负担过重的现状已成为当务之急。对于退休年龄的延长问题虽然会触及到多方利益，但势在必行。因此，我国可采用“渐进式延长法”与“弹性退休机制”相结合的办法，逐年渐进延长退休时间并在退休年龄中加入“弹性因子”，并对特殊的从业人员给予照顾，使延迟计划更合理且容易为人们所接受。

四、结论

养老保险问题始终作为社会热点为人们所重视，它关乎着国计民生和社会的发展。与发达的资本主义国家相比，我国养老保险制度存在起步晚、制度转轨、统筹层次低等历史问题，因此改革之路更加任重道远。德国作为养老保险制度改革的“领头羊”，成功的推进了其当前的改革，通过研究德国的养老保险现状，及其历年的改革背景与成效，本文发现了德国与我国改革中存在的一些相似之处，例如共同面临的严峻老龄化形势、筹资模式引发的财政危机等等，同时对比发现了我国改革存在的不足。将德国改革的成功之处与我国当前改革存在的瓶颈和现状进行比较，本文进一步得出了养老保险制度改革要在符合本国国情的前提下，借鉴他人之长的结论，并提出了促进全国统筹、促进多层次化发展、适当改变筹资模式引入名义账户制、渐进延长退休年龄等相关建议。相信我国会在未来的改革道路上探索出符合自身国情方式，从而促进我国养老保险制度的健康发展、惠及更多民众。

［责任编辑：方 晓］

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2015-03-26

李天天(1994-)，女，哈尔滨人，本科学生，研究方向：国际经贸。