国际红十字组织在中国的影响和作用

赵毅

摘 要：国际红十字组织是全球规模最大的非政府专业性国际组织。自建立以来，它以其遍布全球的活动范围、专业的服务质量和灵活的行动方式，在包括中国在内的世界各国开展国际人道救助活动上发挥了独特的作用。中国红十字会是国际红十字组织（红十字与红新月国际联合会）在中国的分支机构。自1904年建立以来，在促进中国公益事业发展、拓宽民间外交渠道等方面发挥了极其重要的影响和作用。国际红十字组织在中国的发展历程，也给我国政府对非政府组织管理与服务相关工作带来了启迪。

关键词：中国红十字会；非政府专业性国际组织；民间外交

1 国际红十字从诞生到走向中国

1.1 国际红十字的诞生和发展

1863年“伤兵救护国际委员会”正式成立，这标志着国际红十字组织的诞生。在随后的140多年时间里，国际红十字组织迅速发展，其成员和机构遍及全球，成员和志愿者达到上亿人。国际红十字组织间给自己定位为国际人道主义法的“守护人”。国际红十字组织的宗旨是：公正、中立、独立地保护生命以及战争和家庭暴力受害者的尊严，并向他们提供帮助。

国际红十字组织的全称是“国际红十字与红新月运动”（International Red Cross and Red Crescent Movement”）。该组织是由红十字国际委员会（简称“国际委员会”）、红十字与红新月国际联合会（简称“联合会”）以及全世界近200获得正式承认的国家红十字会与红新月会（简称“各国红十字会”）三部分组成。这三部分的职责和事务范围虽然各不相同，但都遵循国际红十字与红新月运动的基本原则，是互有关联的整体性组织。国际红十字组织的法定机构包括国际红十字与红新月大会（简称“国际大会”）、国际红十字与红新月代表会议（简称“代表会议”）、红十字与红新月常设委员会（简称“委员会”）。作为国际红十字组织最高审议机构的国际大会，每四年召开一次。国际委员会、联合会和各国红十字会代表都会作为正式代表出席国际大会。

1.2 国际红十字会走向中国

国际红十字组织在中国的存在与影响可追溯到20世纪初。1904年，为了救助惨遭日俄战争战火蹂躏的东北难民，万国红十字会上海支会成立，这是中国红十字会的前身。四年后的1908年，清政府批准将万国红十字会改名为大清红十字会，1912年正式改名为中国红十字会，同年的到红十字国际委员会的正式承认。红十字与红新月国际协会是联合会的前身，中国红十字会在1919年正式加入该协会。1952年，中国红十字会在国际红十字组织的合法地位得到恢复。受当时政府外交理念影响，中国红十字会的工作主要简化为对外实施国际人道救助工作。据统计，1966年-1976年，中国红十字会向138个国家的灾民提供了169次人道援助，款物价值合计达1亿多人民币。

改革开放以后，随着政府理念的转变，中国也开始接受国际红十字组织的人道救助。1980年2月，四川道孚县地震，共有14国红十字会捐赠了价值约14万元人民币的款物，这在新中国历史上属首次。作为国内非政府组织的中国红十字会，在此后的三十多年来承当了友好的合作平台。国际红十字组织不断在中国顺利开展相关活动，使中国红十字会在处理国际人道事务和参与国际合作能力方面得到有效地提高。《中华人民共和国红十字法》在1993年被制定，这部法律对红十字会的组织、结构、职责、标志、经费等做出明确详细的规定，为中国与国际红十字组织的合作提供了可靠的法制保障。

2 国际红十字组织在国内的影响以及作用

2.1 促进中国社会公益事业发展

作为典型的非政府专业性国际组织，国际红十字组织具有高度中立性和独立性，加之其事业政治色彩高度淡化，权威获得了世界各国的普遍认可。国际红十字组织不代表自身特殊利益，相较于世界卫生组织、各国政府卫生部门而言，成员并非主权国家政府，基本无需协调各国政府之间的关系，活动范围和效果收政治因素制约更小，于是形式和机制也更加灵活，便于发挥更大的影响与作用，弥补社会公益事业中政府行为的不足。使得中国红十字会在灾害救助、卫生救护和宣传筹资方面取得极大的进步。

2.2 拓宽民间外交渠道

民间外交是指各个国家间的非政府组织通过各种渠道进行相互接触、沟通和调解，这种非政府组织可以是学术团体、宗教派别或其他民间组织。这种民间外交为各国政府和政府间国际组织等官方机构为谋求和平、团结一致所进行的努力提供了更大的帮助。受到各种因素影响，新中国在建国初期并没有和多数国家建立正式的外交关系。民间交往在这种环境下成为了新中国和其他国家交流合作的主要模式，而国际红十字组织则为中国与其他国家的民族间友好交往以及各国间加强沟通交流搭建了良好的平台。中国红十字会很快重新得到了国际红十字组织的认可，并恢复了在国际红十字组织的合法地位，另外加之国际红十字组织的非政府特征，使得这种具有民间外交性质的合作交流成为中国对外交往的重要方式。中国红十字会通过参加和国际红十字组织相关的各种活动，与其他国家的红十字组织之间进行充分的沟通交流，想尽一切高效有利的方法向国际社会乃至全世界人民宣传和介绍新中国的方方面面。此外，国际红十字组织为中国提供了一个更加广阔的平台，借助此平台，中国红十字会利用自己的非政府组织身份先后与一些国家的红十字会或红新月会建立了民间交往关系，为中国与这些国家建立正式外交关系创造了有利条件。

20世纪50年代初，日本吉田茂政府追随美国，对华实行孤立封锁政策，中日两国没有建立正式外交关系。为了打破中日关系僵局，使中日两国关系缓和，中国政府在当时提出制定了“通过民间外交来促进官方外交”的政策方针。在涉及两国交往的日侨归国、华工遗骸移交等问题上，中日两国红十字会以国际红十字组织为平台，发挥了不可替代的特殊作用。但由于日本政府的阻挠，中日民间交流最初呈现单向状态，直至1954年中国红十字会代表团访日，这种局面才得以改观。这是1949年后应邀访日的第一个中国代表团，在日本各地参加欢迎集会的群众达7万多人，仅东京一地就有90多个团体要求与代表团座谈或会见。虽然目前中国已与世界上大多數国家建立了官方正式外交关系，中国红十字会提供民间外交渠道的地位和作用有所下降，但这种以专业性非政府组织为平台的民间外交队伍能够通过它们自己的努力，使得中国社会和各国社会之间的联系更加牢固，同时也对中国和各个国家的民众间沟通了解的深入具有非常特别的重要意义。现如今社会，各国政府外交政策受到公众舆论的影响程度越来越大，加强这种相互联系对于确保中国外交战略的顺利实施更加有益处。

3 国际红十字组织的独特优势

自成立140多年来，国际红十字组织迅速发展，现今在包括中国在内的世界各国发挥了难以替代的作用与影响，其原因主要是该组织作为典型的专业性非政府组织，具有以下方面的独特优势：

3.1 国际红十字组织具有较高独立性

各国政府部门或政府间国际组织在处理各专门领域国际事务时，并不是一帆风顺的。这需要协调成员国政府之间或政府各部门的关系，而这种协调政治约束性比较强。各成员国政府或各部门往往会制约并影响这类活动的开展。即使像世界卫生组织之类的，这种不直接涉及敏感政治、经济利益的人道色彩浓厚的国际组织有时也难免受到国际政治的影响，最典型的例子便是世界卫生组织中各成员国围绕中国台湾问题的争论与交涉。而国际红十字组织作为非政府间国际组织，处于人道主义理想从事专业领域的国际事务处理，其成员并非主权国家政府，其活动范围和效果受政治因素的制约更小，具有更强的中立性和独立性，这种中立性和独立性极其有利于它扩大在国际事务中的影响。

3.2 国际红十字组织的政治约束性较弱

现如今，非政府专业性组织的政治约束性越来越弱，在处理一些事务时往往能够越过国家政府的一些束缚。正是这种超国家权威，非政府专业性国际组织在能够更加顺利的处理各项事务，得心应手的开展各项活动。国际红十字组织自身具有高度的中立性和独立性，在进入灾难发生国的边界展开救援时并不需要繁杂的手续，确保人道主义救援能够在第一时间提供给受害者。

国际红十字组织作为一个非政府专业性国际组织，在处理所涉专门领域事务时，方式更加灵活。在处理问题时并不需要动用庞大的政府系统，也不需要政府部门间对利益关系的协调与分配，使大量的中间环节大大减少，从而使成本有效降低。因此，在处理本领域紧急事务时，国际红十字组织的行动都相当的迅速和活跃。

4 国际红十字组织在中国成功发展带来的启迪

20世纪80年代以来，国内一些自发形成的民间组织陆续成立和发挥作用。但直至今日，这些组织还不能算是真正的非政府组织（NGO）。非政府组织可以在一定程度上表达民众的意愿，但仍有很多的局限性，非政府组织在现实生活中对民意的表达仍然有很大的不确定性。目前，国内部分“非政府组织”已具有较大的自主性，但最重要的仍属于是党政机构的一部分（如工會、妇联）。这些民间组织在政治方面受党政机关的领导，服从党政机关的指挥，但在其所在专门领域具有一定的自主管理权，可以获得一定程度上的自由管理。

由于非政府国际组织的非官方身份和政治上的低调姿态，各国政府之间与其对接合作，存在诸多不便和制约，而非政府组织之间的交流与合作往往能收到很好的效果。中国红十字会便是有力的例证，它是中国与国际红十字组织开展合作的主要平台，卫生部只承担依法服务和管理职责。中国红十字会近些年来不断组织开展各类服务社会的慈善活动，《中华人民共和国红十字会法》在1993年正式颁布，从而使这些活动有法可依，活动的举办和开展也更加有法律保障，这也是确保此类活动顺利进行的首要前提。

综上所述，国际红十字组织在中国的成功发展历程，在一定程度上是引导政府熟悉和掌握与非政府专业性国际组织更好合作的“钥匙”，使国内非政府组织的发展环境得到很大程度的改善，同时又能够使内部得到大力整顿，提高运营效率，使公众信任度大大提高；还要鼓励它们加快与国际接轨速度，国际间的交流与合作也要继续加强，使它们在国际关系中发挥更加独特的优势和作用。另一方面，也促使政府不断完善有关非政府专业性国际组织在国内活动的法律，为中国国内非政府组织的成长创造良好的法制环境。

参考文献

[1]肖中洁.国际红十字会：已向中国红十字会出具40多页指导文件东方早报2011年7月21日第A36 版

[2]刘婉媛战乱中的人道主义旗帜——专访红十字国际委员会副主席雅克·福斯.中国新闻周刊.2007.7.2

[3]高永泽.维持信任， 是一项永无停止的斗争——专访红十字国际委员会主席雅各布·克伦贝格尔中国新闻周刊.2011.9.5