对口援助对少数民族农牧民自我发展能力的提升作用

侯仲凯

摘要：少数民族农牧民自我发展能力的提升，受到政治、经济、自然环境及思想文化等因素的影响与制约，所以对口援助地区应该完善少数民族地区的基础设施建设、合理调整产业结构，不断增强少数民族农牧民要素集聚能力与资本积累能力；改善环境，完善体制，不断增强少数民族农牧民人文发展能力与组织协调能力；创建国内社会核心价值机制，不断增强少数民族农牧民民族向心力与凝聚力；发展教育，开展科技创新，不断增强少数民族农牧民发展持续力与智力支持力；保护生态环境，合理利用自然资源，不断增強少数民族农牧民生态平衡发展能力，进而提升其自我发展水平。

关键词：自我发展能力；少数民族；农牧民；对口援助

中图分类号：F327.8 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2015）22-5775-03

Abstract： Promotion of the self-development capacity of minority farmers and herdsmen is affected and limited by factors such as politic， economy， natural environment and culture， so the counterpart aid regions should make improvement from aspects as follows： perfecting the minority infrastructure construction and making rational adjustment of industrial structure， to continuously enhance the abilities of factors cluster and accumulating capital of minority farmers and herdsmen； improving environment and perfecting system， to continuously enhance the abilities of humanistic development and organization coordination of minority farmers and herdsmen； establishing a domestic social core-value mechanism， to constantly enhance the national cohesion and centripetal force of minority farmers and herdsmen； developing education and carrying out innovation， to continuously enhance the development sustainability and intellectual support of minority farmers and herdsmen； protecting ecological environment and rationally utilizing natural resources， to continuously enhance the development ability of ecological equilibrium， and then to promote the self-development level of minority farmers and herdsmen.

Key words： self-development capacity； minority； farmers and herdsmen； counterpart aid

中国农牧民中超过70%的人为少数民族，少数民族生态环境对盆地游牧、绿洲游牧两大经济类型的形成具有决定性作用，而且也在某种程度上形成了少数民族农牧民的生活方式。随着中国总体经济的全面转型，国内少数民族中的游牧民已无法适应现代化生活方式为其自我发展能力不强的必然结果。早在2011年，我国政府就颁布实施了对口支援农牧民的政策措施，对少数民族农牧民生活生产条件予以优先改善，这是改革开放以来中国支援人口最多、范围最广的少数民族援助决策。本研究以新疆为例，基于农牧民自我发展能力与发展平台彼此促进、依存的角度，提出构建少数民族农牧产业升级、城镇化与工业化建设的发展平台，以改变少数民族农牧民生存方式的策略，使其自我发展能力得以不断提升，着重强调了社会参与、价值观认同与社会融入在农牧民自我发展中的作用[1]。

1 少数民族农牧民自我发展中传统生存方式的束缚

就某些方面来说，民族自我发展能力指的是相应时期内与国家社会发展相符合的内部推动力，该发展能力的内容有：社会联系及融入能力、人事能力及生产生活能力。中国新疆、内蒙古等传统农牧业社会生产足迹在国内少数民族中极为清晰，基于生态环境形成的社会内外交往、社会分工与生计方式，对少数民族农牧民提升其自我发展能力形成了很大束缚。

1.1 特殊的生存环境决定了农牧民特殊的经济生产体制

在中国新疆地区，有南疆、北疆之分，南疆地区多为沙漠绿洲盆地，北疆地区多为草原盆地，由于交通不便，人口大多在绿洲聚居，很容易形成微型社会。而且因水资源不足，造就了南疆民族的绿洲干旱农业，并由畜牧养殖、种植业及庭院林果共同组成家庭经济；而北疆草原盆地的春夏冬牧场均位于山区，由于人口逐渐增长，导致北疆很多富余劳动力不能实现转移。不管是盆地草原游牧型，还是绿洲耕牧型，新疆农牧民均要以当地资源为其生存基础[2]。

1.2 滞后的工业发展水平使农牧民无法参与社会分工

少数民族自我发展能力低下的根本因素在于过高的第一产业人口比重。新疆少数民族中，农牧民比重超过77%，现代工业机制基本上都在乌昌一体化经济区、天山北坡经济带等工业区集中，和田、喀什等地大多未建设现代工业，尤其是服务业与加工业等发展极为滞后。无法全面协调与优化产业结构，很多农牧民依旧处在温饱阶段，在这种情况下，提升其创业、就业竞争力更是无稽之谈。

1.3 地域文化占据主导地位，内生性体制束缚现代产业结构转型

少数民族在特定经济环境中积累了大量关于园艺与畜牧的经验，然而却很少和外界沟通与交流，对现代产业转型所提出的要求极为不适应，采用互惠型经济机制，并以共同体社会存续和稳定为目标，该义务道德和伦理道德所形成的文化理念和现代经济市场竞争态势格格不入，很多少数民族农牧民不具备参与市场交易竞争能力。

2 对口援助以改善少数民族农牧民生活条件

近年来，对口援助将目标投向少数民族农牧区与广阔小城镇，所采取的模式主要有两种：以市场为主导的现代化产业发展和以政府为主导的民生改善。援助始于关乎民生的公共服务设施、城乡住房、智力援助及基础设施等，并逐渐向扶持特色产业、引进企业等对口合作模式迈入，以重点提升少数民族农牧民自我发展能力。

2.1 对口援助以改善民生为落脚点与出发点

只有生存所需得到满足，一个民族才会有其他的意识与欲望，改善民生是中国对口援助的出发点，其以提升农牧民生活质量为援助目标，从而使少数民族中的农牧民自我发展水平及能力得到進一步提升。改善民生一方面有利于农牧民创造财富的积极性与信心得以提升，另一方面还有助于发展区域经济[3]。

2.2 扶持发展优势特色产业

建设农产品绿色运输通道与“畅通富民工程”为新疆农牧产品销往国际及国内市场创造了有利条件，并将发展劳务经济、特色林果业、设施农业及现代畜牧业当作其支柱产业。目前，正在逐步探索一条惠及农牧民、见效快且投入少的新路子。

3 对口援助为农牧民搭建了一个外部发展平台

相关部门明确指出，力争在2016年使以新疆为主的少数民族农牧区经济得到较快发展，改善农牧民生活水平，改观城乡面貌，提升公共服务水平，不断强化基层组织建设。由此表明，对口援助并非普通的扶贫帮困，而是以实现新型城镇化与工业化、对国内农牧业予以全面发展为援助平台，全面提升各民族自我发展能力为目的的[4]。

3.1 实行农牧产业升级

之前，中国很多少数民族在农牧业发展过程中不断增加牲畜数量，肆意扩大种植面积，这就必然会破坏生态环境。现代农牧业实现增产增收的主要方式是对产业结构的不断优化与调整，比如，农牧民比较多的新疆地区在发展农牧业过程中，其产品加工转化能力、建设农牧业生产基地能力、技术支撑能力、市场开拓能力严重不足。因为基础设施差、地域辽阔，且贫困程度较高，再加上资金有限、保鲜存储条件低下，每年都会造成很多农产品腐烂，所以援疆地区要大力建设产业基地、提升保鲜存储技术，加大产品加工及市场销售力度，力争实现农牧产业结构的不断升级[5]。比如，上海只有重点支持巴楚、叶城、莎车及泽普四地区大力发展农副产品加工企业，才能取得良好的援助效果。

3.2 大力发展新型工业化

新疆以克拉玛依、乌鲁木齐、库尔勒及昌吉市为其经济最为发达的城市，因为市场资源的合理配置，使得边远地区的人才与资金逐渐流入该地区的中心城市，导致大量农牧区劳动者逐渐降低其自我发展能力。对口援助资金主要用于经济贫困的地区，重点解决其服务业、工业及商贸业等问题，比如，北京市计划在2011-2015年向和田地区援助资金大约73亿元，这些资金的10%左右主要用于开发工业园区、产业项目科技攻关、特色种植、商贸市场及发展旅游产业等。广东省向新疆喀什援助资金大约262亿元，帮助81 478人就业，使中国边疆地区经济发展落后的情况得到有效改善。

3.3 实现新型城镇化的全面发展

中国城镇人口在2013年的比重大约为53.0%，其中新疆城镇化比全国平均水平低8个百分点，很多农村人口向中心城市流入，势必导致城市巨大的交通与资源压力。援疆地区针对自治区“安居富民”的要求，建设高标准与高起点的半城镇化社区，以鼓励农牧民回归故土。

由此可以看出，传统农牧业文明转型为知识经济文明与工业文明，并向新型城镇化与工业化、农牧产业升级方面集中，该生存方式的改变势必要求进一步提升农牧民生存能力，所以，应该创新援助体制，将少数民族农牧民自我发展能力的提升视为经济发展的基本任务。

4 对口援助和农牧民主体性结构的有效调整及适应

对口援助采用行政指令的方式能够对少数民族资源进行有效配置，可以全面解决少数民族地区产业失衡、公共服务差距大等问题，但从微观方面而言，转变外在条件为农牧民族主动性、创造性领域依旧存在一定的缺陷，所以在实施对口援助时，不仅要解决社会事业滞后、基础设施薄弱、引进外资难等诸多问题，还必须注重提升农牧民价值认同感、社会参与及融入感，只有两条逻辑主线彼此协调、依存，才能将科学对口援助的内涵与本质充分体现出来。

4.1 单边支援

第一，实践知识技能。对口援助应该将超过80%的援助资金用于民生改善，大力发展安全饮水、安居住房、寄宿制学校、双语教育、社会救助及广播电视等工程，使农牧民生活幸福感得以提升[6]。同时援助决策者等相关人员必须充分尊重当地农牧民，构建利益解决与诉求表达机制，由此才可以积极回应社会需求。

第二，职业能力。当前中国新疆地区的剩余劳动力有200万人左右，其中80%为少数民族，基本上在阿克苏、喀什、伊利及和田等地集中。由于内地务工人员不足，使得新疆一度出现“用工荒”现象，而农村则存在大量富余劳动力，两者结构性矛盾极为突出。所以，要提升农牧民就业率，重点在于创建劳务站与不断提升农牧民职业教育水平。鼓励全国优秀教师到农牧地区实施劳动力技能培训，提升农牧民规范操作意识、工人意识以及纪律意识。

4.2 产业合作

首先，建立共同利益联结机制。对口援助虽帮助农牧民开发与创建了交通、教育、能源等产业，然而，并没有使企业与农牧民利益冲突问题得到有效解决，比如，所引进的企业不能够促进当地经济发展，很多税收向企业总部地区流入。所以，需要建立共同利益联结机制，各企业要广纳当地劳动人员，提升就业率，对少数民族劳动者要优先招用。

其次，建立社会保障体制。由农牧区至城市、由农牧民至工人，从根本上说，这是由初级关系逐渐向次级关系转变的综合过程。初级关系是与家庭关系相类似的小群体，具有一种归属感与认同感，而次级关系则是为实现某一目标而产生的一種群体，这一群体可以说是中国现代城市与工业化社会的特有标志，没有足够的情感深度。在大城市务工的很多少数民族农牧民均属于初级群体，这些农牧民在遭遇拖欠工资、同工不同酬等问题时，很容易弃工返乡，这就需要不断发展与完善社会保障机制。

5 小结

少数民族农牧民自我发展能力的提升，受到政治、经济、自然环境及思想文化等因素的影响与制约，所以应该完善少数民族基础设施建设、合理调整产业结构，不断增强少数民族农牧民要素集聚能力与资本积累能力，改善环境，完善体制，不断增强少数民族农牧民人文发展能力与组织协调能力；创建国内社会核心价值机制，不断增强少数民族农牧民民族向心力与凝聚力；保护生态环境，合理利用自然资源，不断增强少数民族农牧民生态平衡发展能力，进而提升其自我发展水平。

参考文献：

[1] 马小丽.民族经济与农业产业化发展研究——以凉山彝族自治州为例[J].农业经济，2012（9）：120-121.

[2] 孟 琳.西南民族地区发展农业产业化的独特创意[J].农业经济，2013（3）：148-149.

[3] 杨富强.“对口援疆”政策回顾及反思——以1997 至2010 年间政策实践为例[J].西北民族大学学报，2011（5）：120-121.

[4] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2012.

[5] 成学真，陈小林.区域发展自生能力界定与评价指标体系构建[J].内蒙古社会科学（汉文版），2010（1）：99-100.

[6] 陈华亨，王小刚，刘守辉.新形势下民族地区反贫困问题——四川省“三州”调研报告[J].社会科学研究，2007（1）：38-39.

（责任编辑 王贵春）