泉州市农村集体经营性建设用地流转研究

李建成，傅孙萍，李文实 （泉州师范学院资源与环境研究所，福建泉州 362000）

农村集体经营性建设用地主要是指农村集体建设用地中的乡镇集体企业经营性建设用地［1］。从我国国情出发，农村集体经营性建设用地的流转，更多地表现为乡镇企业用地的使用权通过出让、租赁、入股等方式流转给他人使用的行为。

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。这一政策的出台，使农村集体经营性建设用地的流转成为农村集体土地改革一个新的突破口，也是当下土地资源经济和管理领域面临的重要课题。笔者根据泉州市乡镇企业用地多、隐形流转频繁的实际，在广泛深入调研的基础上，分析了泉州市农村集体经营性建设用地流转现状，指出现阶段土地流转存在的主要问题，并就农村集体经营性建设用地入市流转的风险控制、流转制度的构建等问题提出对策，对于盘活粗放利用的农村集体经营性建设用地、节约集约利用土地资源和今后土地流转工作的开展具有一定的理论和实际意义。

1 农村集体经营性建设用地存量和流转现状

泉州市建设用地面积大，分布广。截至2012年底，泉州市建设用地面积达9．78万hm2，占全土地总面积的8．82%。其中，农村集体经营性建设用地约1．2万hm2，约占全市建设用地的12．3%。主要分布于鲤城区、丰泽区、洛江区、泉港区、晋江市、石狮市和惠安县等沿海各县市。农村集体经营性建设用地大部分是1988年《土地管理法》修订之前获批的乡镇村企业用地，少数为乡镇村公益事业建设用地。

泉州市农村集体经营性建设用地主要有2种类型，首先是20世纪80年代，受大办乡镇（村）企业浪潮的影响，泉州市乡镇（村）企业大多数是在这一时期设立的。随着改革开放的深入和产业结构的调整，目前有相当部分的企业处于关停并转状态。其次是近年来乡镇利用招商引资兴建的各类开发区和工业园用地。由于集体土地不能进入土地一级市场交易，其使用权便不自觉地进入隐形市场流转。由于权属问题，多数以出租的形式获得土地增值。主要表现形式有:①土地租赁，如丰泽区清源街道环山村;②厂房租赁，如南安市梅山镇某村;③土地出租和厂房出租2种方式并存，如洛江区河市工业区等。

2 农村集体经营性建设用地流转存在的问题

2．1 土地流转市场无序 长期以来，我国对农民集体所有的土地使用权的流转有着严格的限制。但是，随着经济的不断发展，土地资源日益紧缺，农村集体经营性建设用地自发性、局部性流转在泉州市经济发达的沿海县市的城乡结合部十分普遍。主要表现为:一是符合土地利用总体规划并依法取得的农村集体经营性建设用地的权利人，由于农村集体土地无法进入土地一级市场流转，导致集体经营性建设用地流转市场混乱无序。二是不符合土地利用总体规划但依法取得的农村集体经营性建设用地的权利人，由于权利人的利益驱动且土地流转的相关法规和监管滞后，既造成土地流转市场的扭曲，同时土地流转及其土地开发经营直接影响到城市土地利用总体规划的实施。三是违法占地所形成的隐形流转市场。法律规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设，一些农村集体经济组织和村民未经规划和土地部门批准，私自违章搭建和协议转让。据市国土资源局土地监察材料统计，2012年泉州市仅鲤城、丰泽2区查处各类违法、违章用地62项，涉及土地面积超过20 hm2，大部分属于不规范用地或者是非法用地。

2．2 土地权属和权能模糊 调研发现，泉州市农村集体经营性建设用地的权能和权属存在以下3种情况:一是土地权属主体模糊。虽然现行法律设定了集体土地所有权的主体属于农民集体，但对“农民集体”的含义、表现形态未作明确界定，在法律上缺乏明确的解释，其土地权属主体地位也就无法明确［2］。二是土地与房产的产权关系模糊。在农村集体土地兴办的乡镇村企业，按照《物权法》规定，企业主对其厂房享有占有、使用、收益和处分的权利，由于地上建筑物与土地不可分割，乡镇村企业厂房的流转实质上伴随着土地的流转。这就使得部分农村集体组织以翻修或搭盖厂房为名，行房产和土地交易之实。在丰泽区某街道，受访的6家乡镇村企业大部分都没有办理土地使用证。三是我国实行土地全民所有制和集体所有制2种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者的权能却不相同，与国有土地所有权比较，农村集体经营性建设用地所有权的入市流转则受到严格限制。在集体土地权能得不到公平对待的情况下，农村集体组织往往选择规避相关法律法规，通过自发地流转土地获取收益，扰乱了土地市场的健康发展。

2．3 土地流转收益分配不均 长期以来，农村集体经营性建设用地的自发流转所带来的土地收益分配不均是土地流转过程中最突出的问题。这主要表现在以下几个方面:一是因土地权属主体模糊，使得土地流转的支配权主要集中在乡镇政府和村委会。有些集体经营性建设用地流转的去向、用途、收益等事项，农民缺乏知情权、参与权和决策权，一部分农民因土地流转而陷入失地、失业的困境［3］。在地方政府、乡镇村集体和农民因土地流转产生的利益博弈中，农民的博弈能力最弱，其利益受损也最严重，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到切实保障。比如，一些工业开发区或用地企业，与农民签订了长期土地租赁协议，由于协议得不到法律的保护，一旦发生拖欠租金、企业倒闭等利益纠纷，常常引起农民群体斗殴或集体上访，严重影响农村社会的稳定。二是由于土地权能与国有土地有别，长期以来，由于农村集体经营性建设用地不能进入土地一级市场流转，国家对土地流转不用行使有效监管，从而不能有效地分享因基础设施等建设所带来的土地增值利税。

3 农村集体经营性建设用地流转对策

农村集体经营性建设用地的流转，首先是有利于合理配置土地资源，提高土地利用率［4］。2014年4月，在福建印发的《关于印发全面深化农村改革加快农业现代化发展的若干意见工作任务分工方案的通知》（闽政办〔2014〕42号）中明确指出:在符合规划、用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。对于推动农村集体经营性建设用地入市流转，促进农村集体产权股份合作制改革，规范农村集体资金、资产、资源管理，发展壮大集体经济，保障农民集体组织成员权利具有积极推动作用。

由于农村集体经营性建设用地的流转工作，事关国家“三农”政策的落实和社会的稳定，其工作的涉及面广、难度大。为此，在政策许可的条件下，还需要进一步从法律、制度等层面加以认真研究，寻求解决农村集体经营性建设用地流转问题的对策。

3．1 摸清土地存量，明确土地权属和权能 摸清农村集体经营性建设用地存量，明确其权属和权能，是构建城乡统一、同等入市、同权同价的土地流转市场的基础和前提。

3．1．1 摸清存量。对全市农村集体经营性建设用地存量进行全面摸底调查，调查的内容包括数量、类型、分布和性质等。对于依法取得的且符合城市土地利用总体规划的农村集体经营性建设用地，一要纳入城市土地利用总体规划控制，二要纳入土地利用年度计划控制，从而引导其分期分批入市，以避免对目前国有土地市场的冲击。对于不符合城市土地利用总体规划和用途管控的部分农村集体经营性建设用地，非但不能入市，而且可以考虑向农用地流转。然而，符合规划的农村集体经营性建设用地入市一旦畅通，还必须严格控制新增集体经营性建设用地的审批，确保其总体上、数量上与国有建设用地形成一定的比例。

3．1．2 明确权属。明确符合土地利用总体规划的农村集体经营性建设用地主体的权属，是土地入市流转的基本条件。泉州市国土资源局自2102年以来，根据《福建省农村集体土地所有权确权登记发证检查验收办法（试行）》（闽国土资综〔2012〕216号），开展全市农村集体土地的确权登记工作。由于历史等原因，有些农村集体经营性建设用地的主体权属模糊不清，给土地确权登记带来一定的困难。对此，首先应在法律的层面上，对“农村集体”土地的主体加以明确解释。根据具体经营性建设用地宗地权利人情况，明确指出“农村集体”是指乡（镇）人民政府还是村民委员会或村民小组。而农村集体组织在申请土地入市流转时，应当得到辖区范围内超过2/3村民大会或村民代表大会的同意，而非少数几个村镇干部自行决定。

3．1．3 落实权能。在我国现行的土地制度下，农村集体经营性建设用地不能享有与国有建设用地同等的权能。在土地流转过程中，由于城乡同地不同权、不同价的“二元结构”的存在，使得农民无法公平分享现代化进程中的土地收益［5］。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，这对于确实落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地的同等权能具有积极的推动作用。只有落实好“同权”，才可能保证“同价”。建议有条件的沿海县市的城乡结合部可以率先实行“同地同价同收益”的土地入市流转试点，为构建农村集体经营性建设用地入市制度积累经验。

3．2 建立兼顾国家、集体和农民的土地流转收益分配制度 由于农村集体经营性建设用地是初次进入市场流转，所以土地流转纯收益的分配应当在国家、集体和农民3者之间进行。

3．2．1 国家收益。国家代表全体公民。随着城市化进程的不断推进和大量基础设施建设的投入，国家对因土地区位条件变化而产生的土地增值作出了积极贡献。由于土地增值收益是由社会经济发展和周边环境的改善而形成的，国家作为基础设施的投入者应当成为土地流转收益分配的参与者。当土地入市交易时，国家依照税法规定，通过征收土地增值税、土地使用税、契税等税费取得收益。建议各种税收的总和控制在土地增值收益的20%左右。国家在征收税费的同时，作为土地利用总体规划的管理者和土地市场的监督者，还可以通过税收等手段来调节农村集体经营性建设用地的流转节奏，以避免对现有土地市场带来大的冲击。

3．2．2 集体组织收益。农村集体组织是经营性建设用地的权属主体。在土地入市流转过程中理所当然应当取得较大部分的收益。随着土地入市，农村集体组织的利益必然会急剧增加。因此，必须充分重视和处理好原企业主补偿、土地增值资金管理、保值增值和农民收益的关系。土地流转的集体组织收益分配比例建议控制在纯收益的50%左右。同时，农村集体组织取得的土地有偿使用收益和流转收益，应主要

用于该集体辖区范围内的公共实施、公益事业建设和社会保障。集体经营性建设用地入市流转的具体情况、土地收益的收取和使用情况，都应当以公示的形式向集体组织成员公开，接受监督。

3．2．3 农民个人收益。农民个人既是被征地对象，也是集体经济组织的成员。虽然在兴建乡镇村企业时已经得到了初次征地补偿，但随着土地的增值和入市交易，应当在初次被征地价和入市地价之间产生的土地增值获取部分收益。这部分分配建议控制在纯收益的30%左右。为了保障农民个人在土地入市流转过程中取得收益，建议根据福建省或泉州市的实际，以地方立法的形式来规定农民收益的具体比例。

3．3 构建农村集体经营性建设用地入市流转制度 依法取得的、符合城市土地利用总体规划的农村集体经营性建设用地一旦准许入市流转，并不意味着可以无节制进行。因此，构建农村集体经营性建设用地流转制度，培育规范和可操作性的土地流转有形市场是当下土地改革亟待解决的问题。

3．3．1 设定土地入市流转的条件。由于农村集体经营性建设用地入市流转可以产生巨大的经济利益，因此，对于入市流转的土地，必须依照中央的政策设定具体条件。首先是需经县级以上人民政府的土地管理部门确权和登记、依法取得的集体经营性经营性建设用地。其次是符合城市土地利用总体规划和用途管控的集体经营性建设用地。在审核入市流转的土地时，还应充分重视和杜绝以下3种情况的发生:一是突击审批新增农村集体经营性建设用地入市流转;二是以农用地冒充集体经营性建设用地入市流转;三是因权属模糊、四至不清等存在纠纷的集体经营性建设用地入市流转。只有这样才能为构建公平、合理的土地入市流转制度创造条件。

3．3．2 规范土地入市流转的方式。我国现行的国有土地使用权通过招标、拍卖和挂牌出让的程序和方法经过较长时间的实践和考验，已经相对完善和成熟。对于集体经营性建设用地初次入市流转应当参照国有土地使用权的招标、拍卖和挂牌出让的方式进行流转。而其再次流转则可以采用转让、出租、作价入股、合作或联营的方式来进行流转。对于土地流转价格的确定，原则上应不低于宗地所在区域的基准地价。只有这样，才能最大限度地防止暗箱操作，以避免损害国家、集体和农民的合法权利。

3．3．3 设计合理的土地入市流转程序。设计合理的土地入市流转程序是构建农村集体经营性建设用地流转制度的重要环节，也是积极、稳妥地推进农村集体土地流转工作的基本保证。一般认为，完整的土地入市流转主要包括土地流转申请、土地流转审批、签订流转合同并缴纳相关税费、土地流转权属变更登记和发证等几个基本程序。通过入市流转所获得的土地使用证应与国有建设用地使用权证“同权”，允许转让、出租和抵押，真正实现与国有土地同等入市、同权同价，使建立城乡统一的规范化建设用地流转市场落到实处。

［1］汪进元．论经营性建设用地的政府采购——城市化进程中集体土地流转之法理思考［J］．法商研究，2011（3）:45 －50．

［2］倪念，胡银根．关于集体建设用地入市流转的研究［J］．新疆农垦经济，2012（5）:29－31．

［3］傅孙萍，李建成．泉州市农村集体土地使用权的流转探析［J］．安徽农业科学，2009，37（34）:16966 －16969．

［4］李明宇．论农村土地流转制度改革与建设社会主义新农村［J］．安徽农业科学，2006，34（10）:2294 －2295．

［5］刘若谷．论我国农村集体经营性建设用地流转制度的构建［J］．山东青年政治学院学报，2014（2）:111－114．