农村拆迁问题分析及对策研究

张方方，王雪娇，司美玉，朱 瑾

(山东师范大学 管理科学与工程学院，山东济南 250358)



农村拆迁问题分析及对策研究

张方方，王雪娇，司美玉，朱 瑾*

(山东师范大学 管理科学与工程学院，山东济南 250358)

随着城市化进程的加速和新农村建设的推进，农村拆迁问题越来越成为人们关注的热点。农村拆迁政策的制定和实施过程事关社会、集体、农民个人三者利益，通过大量调研和文献研究，分析了农村拆迁存在的主要问题，并给出了详细的策略建议。

农村拆迁；征地；安置补偿；社会保障

1 农民拆迁问题概述

随着城市化进程的加快，我国作为一个有着悠久农业发展历史的农业大国，需要征集大量的土地来推进城市化建设发展，因此大量的耕地和农民的宅基地被占用。土地是农民生存的根本，失去了土地农民就等于失去了生活的保障，这无疑给占中国大多数的农村人口带来前所未有的压力。同时，由于拆迁引发的上访问题还在逐年增加，征地拆迁问题对社会、集体、个人三者的利益关系影响重大，若得不到良好解决，会对社会的和谐与稳定带来严重威胁[1]。

2004年我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”[2]。2007年10月施行的《中华人民共和国物权法》明确规定 “征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”[3]。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中进一步规定 “被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”[4]。且农村拆迁问题是指行政主体因国家城乡一体化发展建设的需要，按照法定的程序征收农民集体土地并依法拆除农民集体土地上的建筑物房屋及其它附着物时，需依法给予被拆迁人一定的安置、补偿。

虽然国家非常重视农村拆迁安置等问题，但是拆迁问题事关农民的生产生活，对农民来说是一种重大的变化，在实施中仍然存在种种问题，亟需解决。国内学者近年来充分关注农民拆迁问题，在征地补偿标准、征地补偿范围、征地补偿安置方式等方面做出了很多的探讨和建议，但是随着农村拆迁的推进，仍然有些问题暴露出来，需要找到解决策略。

2 农村拆迁存在的主要问题

2.1 拆迁土地征收制度不完善，流程不够公开

当前我国土地征收制度改革的问题主要集中在土地产权问题上。由于土地产权的不明确，导致农民土地承包界定不清晰，某些基层政府存在滥用职权牟取私利的情况。此外，在以往很多的土地征收过程中，征地拆迁工作的信息得不到及时有效的公开公示，村民们总是在征地工作的落实阶段才得知马上将要征地拆迁，不利于征地拆迁工作的顺利有序开展。

2.2 拆迁住房保障体制尚待建立，安置补偿标准不完善

被拆迁者都为农民，生活条件较差，加之目前的拆迁补偿标准偏低，这部分拆迁农民要重新购买一套商品房就比较困难，所以对于拆迁后无力购房且符合条件的被拆迁居民，需要及时安排拆迁安置房以解后顾之忧。如果政府拆迁后安置房迟迟不建设，就会导致农民不能按时回迁，租住房屋的经济成本、邻里的感情焦虑、对政府的不信任感就会越来越重，造成农民的逆反心理，与政府对抗的心理加强，长此以往，农民本能的排斥拆迁，导致征地拆迁成为“天下第一难”[5]。

2.3 拆迁利益关系人的民主参与程度不足

一些地方性法规规定，在拆迁人与被拆迁人达不成拆迁协议时，可以由地方政府裁决。如果当事人不履行裁决确定的义务，做出裁决的机关有权力申请法院强制执行。这种规定为具体拆迁义务的确定及其强制履行提供了法律依据，将本来属于拆迁人与被拆迁人平等协商达成的“行政法律关系上的合同行为”转变为政府根据当事人的申请依法做出的“行政裁决行为”。

2.4 拆迁安置小区物业服务和业主民主管理服务机制不完善

征地拆迁后，城镇化的集中居住社区取代了原先的“熟人社会”，乡土社会的村规民约不能适应城市社区管理服务的需要，必须为拆迁群众提供新的公共管理服务[6]。物业管理服务的范围十分有限，只限于对物业公共部位、公共设施的日常维护、管理和服务，至于业主之间的矛盾纠纷调处、物业公共事务的协商议决等涉及基层社会稳定秩序的重大管理服务职能，未能承担起来。在业主民主管理服务机制“缺位”的情况下，大量日常性的基层群众矛盾纠纷，不得不由政府直接处理，致使政府的公共职能负担过重。

2.5 失地农民社会保障体系未健全

大部分农民的基本生活技能是依赖着土地，以种地谋生，进城之后由于缺乏就业技能，再加之文化水平等因素的制约，就业困难可想而知，特别是年纪大的农民更无就业能力。而目前失地农民的养老保障、就业保障、就医保障、组织保障、人文关怀等保障制度还未建立和完善，构成失地农民的后顾之忧。

3 农村拆迁问题对策

3.1 完善征地拆迁制度

3.1.1 制定征地拆迁实施标准制度。为了更好地规范和制约政府随意实施征地拆迁的行为，政府应当制定征地拆迁实施标准制度，严格界定公共利益，将公共利益作为征地拆迁合法性的前提和基础，是决定征与不征、拆与不拆的重要标准和依据。避免政府盲目追求政绩，权利泛滥而在没有审批手续的情况下随意实施征地拆迁，损害农民的切身利益。

3.1.2 完善征地拆迁土地征收制度。第一，加强征地拆迁的征地相关制度建设，首要任务是完善我国土地的征收制度。当务之急便是完善土地流转政策，规范我国土地流转程序；建立健全新的土地产权制度，将土地财产权赋予给农民，让使用权永包制取代土地阶段性承包制[7]。 第二，坚持土地征收过程公开化、合法化。这不仅仅维护了村民们的切身权益和利益，还有效地防控了失地农民征地拆迁群体性事件的发生，且有利于村民们行使监督基层政府及其工作人员的土地征收工作的权利，使土地征收工作公正、公开、合法地顺利进行，确保失地农民利益的最大化。

3.1.3 完善征地拆迁补偿机制。政府应该制定切实合理的市场化征地拆迁补偿政策标准制度。引入市场机制，结合经济发展水平，适当提高征地拆迁的补偿标准。可以从以下方面着手：进一步扩大补偿范围，不断细化补偿项目；确立补偿先行和价格异议制度，从制度上保障农民有与政府平等谈判的法律地位；确定土地征收价格评估制度，保证土地征收补偿的公开、公正和公平；建立多元化的土地征收补偿机制，如采取替代补偿、换地补偿、农民入股补偿、社会保险安置补偿等全方位多层次的补偿方式[8]。

3.1.4 完善征地拆迁法律程序制度。从法定程序上加大对政府征地拆迁权力的约束和监督，制定严格的征地拆迁法律程序制度，保障被拆迁人的参与权、知情权、监督权。第一，公开透明拆迁的政策措施、程序流程、补偿标准、补偿方式、安置办法等全方位的信息，畅通与被拆迁人之间的信息渠道，与被拆迁人之间形成良性互动，增强征地拆迁政策的公开性、透明性与公正性。第二，将征地拆迁责任追究制度纳入官员政绩考核，对政府的侵权行为，施行严格的政治责任、行政责任与法律责任追究[9]。第三，建立完善的矛盾化解信访协调机制，畅通被拆迁人诉求表达渠道，进而把矛盾解决在萌芽状态。第四，建立健全法律救济机制，让有关征地拆迁纠纷能够依据法律法规顺畅解决。第五，建立健全被征地拆迁农民的社会保障制度，确保征地拆迁后农民的生产生活无后顾之忧。

3.2 完善安置补偿制度

3.2.1 建立多层次的拆迁住房保障体制。第一，增加廉价住房供应量。廉价住房是住房保障制度的核心内容，可以保障那些生活水平较低的农民，也可以保证住房市场机制的性运转，实现社会的稳定。第二，进一步加大普通房和经济适用房的建设力度。政府在拆迁安置房建设中多投入一点钱，让拆迁村民住得更舒适，对拆迁也是一种良性互动。第三，制定普通房和经济适用房配套政策，完善补贴办法。住房补贴应按照不同的收入水平，分档次给予不同标准的补贴，使得住房补贴更趋合理。第四，在新房地产项目的开发过程中，要同时做好居住区的环境和配套设施建设工作，解决好居民的工作、上学、看病、消费等问题。

3.2.2 完善市场化安置补偿标准。要实施真实的市场评估价格，就要建立起科学的、客观的、真实的第三方评估机制，第三方评估机构既不代表政府的利益也不代表被拆迁人的利益，只作为公正的第三方对被征拆的财产进行科学的评估，只有这样的评估结果才可以作为征地拆迁的补偿依据[10]。

建立科学的评估机制，杜绝政府或是被拆迁人为了各自的利益买通评估机构：第一，科学选择评估机构和过程。机构选择既不能由政府决定，也不能由被拆迁人决定，而是要通过招投标的方式来确定，招投标的过程中要对评估机构的资质进行严格的审查，只有具备资质的评估机构才有资格参与招投标，招投标评审委员会由政府、被拆迁人代表以及纪律检查委员会、公证机构的人员共同组成，在公开透明的情况下确定评估机构。第二，建立严格的监督机制。在评估机构实施评估的过程中，要有纪律检查委员会的工作人员全程参与监督，并建立由政府和被拆迁人代表共同组成的监督检查委员会，监督检查委员会有权对评估机构的评估结果提出质疑和询问，并进行抽样检查，以确保公正。

3.3 建立健全失地农民社会保障体系

3.3.1 遵循先安置后拆迁的原则。切实保证拆迁安置房建设进度，确保农民有房可住。要在拆迁之初就要对农民回迁问题进行明确说明，召开村民代表会商讨关于安置房的建设地点、规划设计、房屋结构、房屋产权、户型、朝向等等，征求被拆迁人自己的意见，还要成立由被拆迁人组成的安置房建设质量监督领导小组，随时监督安置房建设进度、质量等相关问题，解决好被拆迁人首要的住房问题，不仅仅是安置问题同时也会大大的促进拆迁工作的顺利进行，得到被拆迁人的大力支持。

3.3.2 推进拆迁利益关系人的民主参与。拆迁工作不是行政命令，而是由一个个拆迁协议构成的“合约”的整体，体现的不是单方的权力，而是政府的服务承诺和公共责任。因此，拆迁工作的过程就是拆迁人与被拆迁人不断沟通协商、寻求达成拆迁协议途径的过程。过程中一定要注意坚持以人为本的态度，在改善拆迁问题上，鼓励和支持农民的参与，调动农民的积极性，发挥农民的自主能力，推进居民自治良性互动的实施。

拆迁工作建立利益关系人民民主参与的程序机制，在利益主张的表达、沟通、碰撞、磨合中化解矛盾和纠纷[11]。一是拆迁协议层面的民主参与。这是民主参与程序机制的重心，绝大部分的拆迁利益矛盾和纠纷应当在这一层面得到化解，以保证拆迁协议在整体上获得较高的签订率，为拆迁工作的顺利推进打下坚实基础。二是拆迁裁决层面的民主参与，尽量减少行政裁决。

3.3.3 加强集中居住的公共服务。针对当前拆迁安置小区普遍存在的业主交费困难等现实问题，政府给与扶持和资助，是十分必要的。拆迁安置时为小区业主自治功能的发挥提供必要的“公共空间”还是很有必要的，这些“公共空间”包括以下几方面内容：①小区内部业主公共活动设施，如业主自治机构办公场所，业主开展公共活动所需要的公共场地和宣传栏等设施设备；②小区内部及周边配套教育、医疗、休闲、生活服务设施，如幼儿园、小学、医院、菜市场、商店、公园以及其他文体休闲设施；③小区外部交通、城管、治安等公共设施，便捷的外部公共设施是内部自治管理的必要补充和保障。

3.4 建立起以基本养老保险制度为核心的社会保障机制

3.4.1 建立被拆迁农民的养老保险和医疗保险长效机制。凡是被拆迁的农民，全部纳入城镇居民养老保险和医疗保险范畴，保险费用全部由拆迁后村集体资产增值部分缴纳，由被拆迁农民所在的村委会和镇政府统一办理。

3.4.2 建立被拆迁农民的就业保障长效机制。凡是被拆迁的适龄农民全部纳入城镇社区劳动保障所就、失业登记范畴，并与城市居民享有同样的接受就业技能培训，个人信息纳入劳动保障就业信息库，享受就业岗位的信息资源。同时，劳动部门要组织针对农民特色的劳动技能培训，从政府财政列支专项资金，给予农民就业技能培训费，用于其掌握劳动技能，让被拆迁农民都能掌握一门劳动技能，自食其力[12]。

3.4.3 把被拆迁农民的安置工作列入基层党建工作范畴。让原村民委员会与城市社区党支部进行对接，农民党员与城市党员对接，结成对子，共同参加党的组织生活，共同为社区建设贡献力量，即从党内关爱的角度让农民融入城市生活，完成从农民到市民的转变。

[1] 杜文芳.新疆伊宁市征地拆迁安置补偿问题研究[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2011.

[2] 全国人民代表大会.宪法[A].1982.

[3] 全国人民代表大会.中华人民共和国物权法[A].2007.

[4] 国务院.国有土地上房屋征收与补偿条例[A].2011.

[5] 张春红.平房区征地拆迁补偿研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2012.

[6] 齐苗苗.村落“单位化”社会功能及其风险性研究[D].长春：吉林大学，2012.

[7] 陈志宇.新农村建设背景下完善我国农村土地流转机制研究[J].安徽农业科学，2012(5)：3058-3059.

[8] 李国际.我国征地补偿与安置法律问题探析[J].湖北社会科学，2009(11)：152-155.

[9] 李佳齐.我国政府环境责任追究制度的问题及完善[J].沈阳工业大学学报(社会科学版)，2011(1)：74-77.

[10] 李永辉.基于案例的长沙城市房屋拆迁法律分析[D].长沙：湖南大学，2011.

[11] 朱英琛.农村拆迁工作的法治化研究[D].杭州：宁波大学，2013.

[12] 曹明贤.农村劳动技能培训中存在的问题及对策[J].经济视野，2014(18)：451.

Analysis on Rural Demolition Problems and Countermeasures

ZHANG Fang-fang,WANG Xue-jiao,SI Mei-yu,ZHU Jin*

(School of Management Science and Engineering, Shandong Normal University, Jinan, Shandong 250358)

With the acceleration of urbanization and the development of new rural construction, rural demolition problem is increasingly becoming the focus of attention. The formulation and implementation of rural demolition policy has significant impact on social, the collective and the individual interests. The detailed policy recommendations were proposed, the main problems of rural demolition were analyzed, through a large number of investigation and literature research.

Rural demolition; Land expropriation; Resettlement compensation; Social security

国家级大学生创新创业项目(201401248)。

张方方(1993- )，女，山东聊城人，本科，专业：电子商务。*通讯作者，副教授，博士，从事人力资源管理研究。

2015-11-18

S-9

A

0517-6611(2015)35-338-03