全面深化农村改革 激发农村发展新活力

赵 阳 王 宾

解读中央一号文件

全面深化农村改革 激发农村发展新活力

赵 阳 王 宾

赵阳，中央农村工作领导小组办公室一局副局长（正局级）、研究员，香港科技大学社会科学博士，博士生导师。长期从事“三农”问题研究，连续参加了2004年以来12个中央一号文件的起草工作。兼任清华大学中国农村研究院学术委员会副秘书长，中国农业大学中国农村政策研究中心副秘书长，中国农业大学、中国人民大学等校兼职教授。

党的十八届三中全会以来，中央出台了一系列涉及农村改革的指导意见和试点方案，全面深化农村改革正在稳步推进。当前，我国经济发展进入新常态，农业农村发展面临十分复杂的新情况，需要应对前所未有的新挑战。跟以前遇到的问题相比，农业农村发展遇到的新挑战更加严峻、更加复杂，许多体制机制因素交织在一起，既互为因果、相互制约，又相互叠加、放大效应。适应经济发展新常态、破解“三农”发展难题，根本出路在改革。2015年的中央一号文件，围绕增添农村发展活力，对全面深化农村改革作出了进一步部署。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村改革最大的制度成果，具有很强的包容性、开放性和生命力。2015年中央一号文件强调，要坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，加快构建新型农业经营体系。一是要引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规范经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。这既是破解“谁来种地”难题的现实选择，也是推进中国特色农业现代化的必然要求。二是要积极培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社、产业化龙头企业等新型经营主体，鼓励发展规模适度的农户家庭农场，引导农民专业合作社拓宽服务领域，引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业。截至2014年11月底，全国已有家庭农场87.7万家、农民合作社126.7万家、龙头企业12万多家。发展农业适度规模经营要因地制宜、稳妥推进，既要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，又要符合农业科技进步和生产手段改进的要求。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。必须防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。引导土地经营权有序流转，既要从当地农业劳动力转移的实际状况出发，更要尊重农民的意愿，不能搞“大跃进”，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不得硬性下指标、强制推动。必须切实保护农户承包土地的合法权利，经营权是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有，要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。三是要鼓励工商企业发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务。对工商资本租赁农户承包地，要有严格的准入门槛和监管办法，加强管理，避免撂荒、“跑路”和损害农民利益等问题，严禁擅自改变土地的农业用途搞“非农化”。四是要完善农业服务体系，帮助农民降成本、控风险。要抓好农业生产全程社会化服务机制创新试点工作，按照“覆盖全程、综合配套、便捷高效”的要求，加快构建主体多元化、服务专业化、运行市场化的新型社会化服务体系，为农民提供低成本、便利化、全方位的服务。

农村土地制度作为一项基础性制度安排，事关农业发展、农民增收和农村稳定大局。2015年中央一号文件强调，必须在确保土地公

有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。当前，在土地征收制度、农村集体经营性建设用地制度、农村宅基地制度等方面都面临许多新的挑战，农村土地制度领域出现了一些绕不开、躲不过的新矛盾和新问题。目前，中央关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点的指导意见已经出台。这“三块地”的改革，涉及重要法律的调整，涉及重大利益的调整，涉及农村重要制度的完善，牵一发而动全身。一是稳妥推进“三块地”试点必须严格实行土地用途管制制度，严守土地利用总体规划和城乡建设规划，切实尊重农民意愿、充分反映农民利益诉求，使改革成果惠及广大农民。二是稳妥推进“三块地”试点还必须注意改革的系统性和完整性，注意与户籍制度、财税制度、农村金融、社会保障等相关领域的紧密衔接，协调推进、形成合力。三是开展农村土地征收制度改革试点，要严格界定公共利益用地范围、缩小土地征收范围，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。四是农村集体经营性建设用地入市改革试点，要完善农村集体建设用地产权制度，加快农村集体建设用地使用权确权登记颁证，赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，建立健全市场交易规则和服务监管机制，探索建立农村集体建设用地公开交易的平台和制度。五是宅基地制度改革试点，要依法保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制。2015年中央一号文件特别强调，这三项改革试点必须分类实施。要严格限定在经过批准的试点县（市）进行，确保封闭运行、风险可控，边试点、边总结、边完善，形成可复制、可推广的改革成果，非试点地区不能盲目攀比、擅自行动。推进农村土地制度改革必须步子稳、落地实，力求步步为营、稳中有进。

农村金融是支持服务“三农”发展的重要力量，2014 年末，全国农村贷款余额为19.44 万亿元，同比增长12.4%；农户贷款余额5.36万亿元，同比增长19%；农业贷款余额3.4 万亿元，同比增长9.7%。近年来，多种形式的新型农业经营主体快速发展，对金融业务需求十分迫切。但由于多方面原因，多数新型经营主体仍面临融资难、融资贵的问题，制约了其进一步发展。此外，普通农户信贷需求长期得不到满足的问题依然非常突出。总体上看，农村金融仍是整个金融体系中最为薄弱的环节，不能适应加快农业现代化建设的发展需求。推进农村金融体制改革，鼓励和支持金融机构拓宽融资渠道，创新融资方式，提供多种多样的金融产品，引导农村金融机构优化资源配置、完善服务功能，是提升农村金融服务能力和水平的重要方面和制度保障。2015年中央一号文件指出，要主动适应农村实际、农业特点、农民要求，不断深化农村金融改革创新。要综合运用财政税收、货币信贷、金融监管等政策措施，推动金融资源继续向“三农”倾斜，确保农业信贷总量持续增加、涉农贷款比例不降低。近日，有关部门明确延续金融企业涉农贷款损失准备金税前扣除政策，将为金融机构开展“三农”业务提供稳定的税收政策预期，有效缓解“三农”融资困难。要继续对农村金融机构执行较低的准备金率，增强农村金融机构资金实力；继续加大信贷政策支持再贷款、再贴现支持力度，引导农村金融机构扩大对“三农”投放。为了丰富农村金融供给主体，有效满足农村金融需求，文件针对各类金融机构的运营机制、经营模式、覆盖范围等特点，提出了发挥金融机构各自比较优势、强化“三农”服务的具体指导意见，鼓励商业性金融创新“三农”金融服务，支持政策性金融加大“三农”信贷投放力度，积极探索新型农村合作金融发展有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点。强化农村普惠金融，优化县域金融机构网点布局，推动农村基础金融服务全覆盖。按照农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置的要求，做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作。创新是现代金融服务业发展的动力和源泉，2015年中央一号文件鼓励金融机构创新农村金融产品和服务方式，拓宽服务领域，为农村金融需求主体提供更便利、更高效的金融服务，包括发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构，支持银行业金融机构发行“三农”专项金融债，鼓励符合条件的涉农企业发行债券，支持开展大型农机具融资租赁试点，鼓励完善对新型农业经营主体的金融服务。

全面深化农村改革，要创新和完善乡村治理机制。要探索符合

各地实际的村民自治有效实现形式，在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点。当前要进一步规范村“两委”职责和村务决策管理程序，完善村务监督委员会的制度设计，健全村民对村务实现有效监督的机制，确保监督务实管用。

2015年中央一号文件还提出，要推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。要深化水利和林业改革，积极探索多种形式的水权流转方式，促进水资源的集约节约利用；推进农业水价综合改革，建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制，建立健全最严格的林地、湿地保护制度，加快推进国有林场、国有林区和集体林权制度等各项改革，全面激发林业发展活力。此外，中央一号文件强调，要全面深化供销合作社综合改革，抓紧制定供销合作社条例，把供销合作社打造成全国性为“三农”提供综合服务的骨干力量。加快研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革，创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制。

2015年中央一号文件强调，全面深化农村改革，要按照中央总体部署，完善顶层设计，抓好试点经验，不断总结深化，加强督查落实，确保改有所进、改有所成，进一步激化农村经济社会发展活力。

（王宾系国务院发展研究中心农村部第四研究室主任，经济学博士，副研究员。现借调中央农村工作领导小组办公室工作）