生态型政府：中国政府范式转变的新方向

苏 筱 薇

(福建师范大学公共管理学院，　福建　福州　350007)



生态型政府：中国政府范式转变的新方向

苏 筱 薇

(福建师范大学公共管理学院，福建福州350007)

摘要：生态型政府是当代政府为自觉适应生态环境的变化而进行的治理范式转变和创新。当前我国生态型政府的构建面临着许多困境，需要从执政理念、法律法规、体制机制、职能转换、评价体系、治理模式等方面进一步改革和创新。树立生态优先理念，完善相关法律法规，创新生态管理体制，增强生态管理职能，健全政府考核体系，优化政府治理模式，推进公民生态教育，是构建生态型政府的必然选择和基本思路。

关键词：生态型政府；政府范式；职能转变

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.01.003

党的十七大报告首次提出要建设生态文明，这是党的执政理念的一次重大升华。十八大报告提出要把生态文明建设放在突出地位，将其纳入中国特色社会主义事业总体布局，提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的发展战略，从理念层面进一步强调了生态文明的重要性。十八届三中全会在加强生态文明建设的具体措施方面又有重大突破。全会指出必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，体现了生态文明建设由理念层面进入具体操作性阶段。

面对日趋严重的生态环境问题，人们对加快生态文明建设的呼声越来越高。构建生态型政府也被提上日程。构建生态型政府是政府治理范式变迁的新方向，是政府行政管理从向自然界索取资源的传统工业化社会向适应人与自然和谐相处、可持续发展的现代化工业社会及后工业社会的转变和适应[1]。它需要政府从执政理念、体制机制、职能转换、评价体系、治理模式等方面进行合理性转变和创新，以切实推动生态文明建设，实现人与自然的和谐统一。

一、构建生态型政府的价值意蕴

生态型政府是指将实现人与自然的和谐作为其基本目标，并能够将这种理念与目标渗透与贯到政府制度与行为等诸方面之中，其直接目的在于实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化[2]。构建生态型政府是推进生态文明建设的必然要求，只有加快构建生态型政府,才能促进人与自然、经济、社会之间的持续、健康、稳定发展。

(一)构建生态型政府是应对生态危机的迫切需要。

当前我国主要存在以下生态环境问题：一是土地沙漠化程度加快，影响全国近4亿人口的正常生产生活。二是土地退化明显。我国水土流失面积为367万平方公里，每年经济损失达100亿元。三是生物多样性被破坏。我国已有15%~20%的动植物种类受到威胁，高于世界10%~15%的平均水平。四是环境污染严重。其中空气污染和水污染是最大的问题。五是水资源严重短缺。2012年我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。面对生态环境危机，政府必须责无旁贷地承担起主要责任。习近平同志指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”而生态环境作为典型的公共产品具有外部性，企业、非政府组织、公民等在生态环境治理面前都难以避免“囚徒困境”和“搭便车现象”，政府作为公共利益的代表需要发挥主导性作用。此外，由生态危机所引发的一系列问题是深刻而普遍的，需要企业、非政府组织、公民等全面参与解决。政府作为大量公共资源的拥有者和制度供给者，其优势是其他社会组织和个人无法比拟的，为此政府必须起主导作用，整合各方面资源，才能有效应对生态危机。

(二)构建生态型政府是推进经济、社会可持续发展的重要保障。

《全国环境统计公报(2012年)》显示，2012年，环境污染治理投资总额为8253.6亿元，较上年上升37.0%，占国内生产总值的1.59%。我国经济增长在某种程度上是以牺牲资源环境为代价换来的，如此巨额的环境治理成本也给经济的可持续发展带来了负担。生态型政府追求经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，提倡并致力于发展生态经济。它是把经济发展建立在生态可承受的基础上，在保证自然再生产的前提下扩大经济的再生产，形成产业结构优化，经济布局合理，资源更新和环境承载能力不断提高，经济实力不断增强，集约、高效、持续、健康的社会经济[3]。除了有助于推动经济可持续发展之外，构建生态型政府还有利于维护代际公平、实现社会可持续发展。代际公平是生态型政府追求的深层次目标, 构建生态型政府是维护代际公平、实现社会可持续发展的基本保障[4]。

(三)构建生态型政府是转变职能、重塑政府公信力的现实诉求。

公信力是政府的影响力和号召力，它是政府行政能力的客观结果，同时它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度[5]。在实际工作中很多地方政府为了维护自身利益片面追求经济增长，未能有效履行其生态管理职能，导致政府公信力的下降。例如近来出现群众“请环保局长下河游泳”、“跪求环保局长治污”等事例正是折射出相关部门执法慵懒。其实，早在古代农业时期就已经出现了生态型政府的雏形，把生态环境管理作为基本职能之一。但是，那个时期政府发挥生态环境管理职能的作用是有限的，管理方式是朴素的，是建立在生态环境基本未受到破坏的基础上。随着科技革命的爆发，人类进入了现代工业社会时期，政府干预生态环境的能力大大增强，开始建立专门的生态环境管理部门。物质财富的急速增长使得政府在价值取向上强调以经济增长为中心，总体上生态管理职能相对滞后，甚至在职能定位上出现了“反生态”。面对生态环境严重制约经济发展的困境，人们开始追求人与自然、经济、社会之间的和谐、长远发展。构建生态型政府，把实行生态管理作为政府最为核心和基础的职能，这是新时期政府管理范式与时俱进的转变，也是政府职能的创新，同时也是重塑政府公信力的现实诉求。

二、构建生态型政府的困境分析

(一)生态优先理念缺失。

受传统发展观念的影响，政府将发展片面理解为经济的增长，当经济效益和生态效益发生冲突时，往往选择的是经济利益，甚至是牺牲生态环境来换取经济的增长，破坏了人与自然的和谐关系。这实际上是一种只重视眼前利益，忽视长期利益和整体利益的短视行为，是生态优先理念缺失的表现。这种现象在经济欠发达地区尤为明显，为生态型政府的构建增加了重重困难。在这里，“生态优先”理念有其特定的含义，罗宾·艾克斯利说，“我们不要把生态环境优先狭隘地理解为蚂蚁和艾滋病毒比人类还重要，或者人类活动反要从他们的利益出发，而是人类一切经济技术方案的合理性与可行性应服从于是否符合生态的要求。”[6]也就是说，当经济发展超过了自然环境所能承受的能力范围时，就要反对经济增长优先，坚持生态优先，并不是主张为了保护生态环境而反对一切经济发展和技术进步。

(二)相关法律法规不健全。

自1979年颁布实施《环境保护法(试行)》 以来，中国环境法的建设已超过30年。其间国家相继出台了一系列法律法规，但还存在着许多问题，主要有以下几个方面：一是生态法律体系不完备。我国至今还没有建立健全生物多样性保护的法律体系。二是现有的法律法规更新滞后。现行的一些法律法规已无法适应社会发展需要。三是执法效度低。有些法律法规之间相互冲突并且过于原则化、抽象化，容易导致在执法过程中产生理解上的差异，降低执法的有效性。此外，执法人员的素质也影响着执法效度。

(三)生态管理职能落后。

生态管理职能是生态型政府最为基础和核心的职能。由于受管理体制、管理方式、制度安排等因素的影响，政府的生态管理职能并未得到充分发挥。主要表现在：第一，我国政府的生态管理涉及环保、交通、国土、水利等部门，管理职能分散，责任不明确，不同部门在面对同一环境问题时由于整体意识不强，往往采取不同的政策措施，难以达到综合协调治理的效果[7]。第二，一些政府地方保护主义严重，单纯追求GDP增长，对一些污染企业的环境破坏行为纵容包庇，甚至有时还干预环境执法部门对企业的环境监督和检查。第三，政府在生态制度上供给不足。如政府信息公开制度、生态问责制等制度的不健全，客观上纵容了违法审批、包庇违法企业的政府行为。

(四)政府绩效考核不科学。

当前，我国政府绩效考核的普遍状态是强调经济领域的指标，而忽视了其他领域的指标，包括生态环境的相关指标。许多地方政府在评估过程中，将政绩片面地理解为“经济的指标”，一切以GDP增长为中心，并以此作为官员晋升任免的主要依据。在以GDP为核心的片面的发展观和政绩观的引导下，一些领导干部为了个人或小团体的目的和利益，不顾长远发展，不重视经济、社会、自然的协调发展，以牺牲环境、资源为代价换取经济的增长。只要经济增长了，生态环境问题已然不重要，一些地方政府甚至为了地方的利益，对一些污染严重的企业实行保护主义。如果不加以重视，必将阻碍生态型政府的构建，使GDP最终成为“负GDP。”

三、构建生态型政府的基本思路

(一)确立生态优先理念，强化生态责任意识

确立生态优先理念，强化生态责任意识，是构建生态型政府的重要前提。首先，政府要明确对自然的责任。充分认识到生态价值的根本性和长远性，在制定相关政策、决策和规划时要将生态保护纳入其中，遏制破坏自然的行为，最大限度地保持自然界的生态平衡。其次，政府要明确对市场的生态责任。政府要倡导和监督企业生产绿色食品，注重再生资源的开发和利用，不断帮助企业开展绿色经营等[8]。最后，政府要明确对公众的责任。遵循“代际公平”原则，开发利用资源和环境时，不仅要满足当代人发展的需要，还要保障后代人在资源环境的公平使用权。

(二)完善相关法律法规，加快生态法制建设

首先要不断健全并完善相关法律法规。要抓紧制定有关土壤污染、生物安全、臭氧层保护、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规。对于一些不符合实际情况的法律法规要进行适当修订，进行明确的、具体的、操作性强的指导，使环境标准与环境保护目标能够做到相互衔接。其次要加大执法力度。法律只有真正得到实施才有其价值和威力，因此，要提高执法人员的执法意识和执法水平，加强执法力量，严格根据法律法规进行监督并制裁违法行为。再次要在法律法规上落实生态补偿机制，按照“受益者或破坏者支付，保护者或受害者被偿”的原则，对生态环境破坏者征税或对受害者进行生态经济补偿。

(三)创新生态管理体制，增强生态管理职

生态型政府的构建是政府管理范式的创新，要求政府必须变革与实际不相适应的管理体制和管理方式，搭建生态环境领域的基本制度平台，增强政府的生态管理职能。第一，要改变现行的“条块分割”的环境管理体制，将分散的政府部门职能有机统一，明确界定统管部门和各分管部门的职能和权限，避免职能重复和交叉的问题。第二，要推进制度建设。没有制度建设的制定、执行和完善，就没有生态文明建设实践的发展和完成，主要包括环境信息公开制度、生态问责制度、生态环境评估制度、听证制度等。第三，要提高职能部门的监管能力，建立健全事前预防机制、事中解决机制、事后惩处机制[9]。第四，在制定法律法规、政策、方针时，要将生态科学家纳入决策系统，建立生态行政专家决策参与机制。第五，要加大对生态治理的财政投入，建立科学技术的自主创新体系，为推动生态文明建设推提供支持和保障。

(四)健全政府考核体系，注重生态效益考核

生态型政府不再是经济增长型政府，必须改变以往单纯的以GDP增长作为核心指标的做法，合理设置生态效益指标并加大其权重，建立绿色GDP考核体系。绿色GDP是对传统GDP的一种调整，是从国民生产总值中减去环境和资源的成本后的总值，两者间的差数越大，表明付出的环境和资源成本就越多，政府的环保绩效就越低[10]。绿色绩效考核制度，除了节能减排、资源消耗、环境污染之外， 还要将水质、空气质量、森林覆盖增长率、环保投资率、群众生态满意度等都纳入各级党委、政府及领导干部的政绩考核体系。

(五)优化政府治理模式，构建多元治理格局

现代治理理论认为，政府并不是国家唯一的权力中心，治理主体呈现多元化，由政府部门、私营部门、第三部门和公民个人共同组成。生态治理是一项复杂的系统工程，政府虽然拥有其他社会组织和个人所不具备的治理能力和资源，但单一主体的治理范式仍存在较多的局限性，例如政府会面临获取生态信息困难、专业性知识、技术等方面的难题，大大增加了政府的治理成本。“在那些大量发生的，但空间分布零散，一般涉及成本较大的微观治理活动中，政府发挥作用的能力往往是有限的，而这恰好是其他治理主体的优势。”[11]构建多元主体共同参与的治理机制，借助多元主体的力量弥补政府自身不足，有利于改变单一治理主体的被动状态，这是构建生态型政府的理性选择。

(六)推进公民生态教育 ，提升公民生态素质

推进公民生态教育，提升公民生态素质是构建生态型政府的一项基础性工程。保护环境需要群众的广泛参与，要通过加强生态教育使生态意识深入人心，充分调动公民保护环境的积极性和主动性。政府要利用广播、电视、网络、杂志等各种新闻媒体加强生态文明宣传教育，普及生态科学知识，帮助人们全面地、科学地认识和处理人与自然的关系，在全社会牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，营造人人参与、全民行动的生态文明良好风气。此外，还要将生态教育置于公共教育的优先战略地位，把生态教育课程纳入各级各类学校的必修课程。

参考文献：

[1]彭芬兰,邓集文.生态型政府行政文化分析[J].行政论坛，2013(2)：58-62.

[2]黄爱宝.生态型政府“初探”[J].行政学研究，2006(1)：56-60.

[3]高小平.政府生态管理[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[4]莫关财,钟发滔.代际公平视阈下的生态型政府构建[J].桂海论丛，2008(1)：40-42.

[5]唐铁汉.提高政府公信力，建设信用政府[J].中国行政管理，2005(3)：8-10.

[6]黄爱宝.建设资源节约型和环境友好型政府研究[M].北京:人民出版社,2011.

[7]柴秀波.思维方式的演进与生态型政府的构建[J].中国行政管理，2011(10)：67-70.

[8]李礼.长株潭生态型政府构建的困境与出路[J].湖北行政学院学报，2009(4)：52-56.

[9] 杨志军.环境治理的困局与生态型政府的构建[J].大连理工大学学报，2012(9)：103-107.

[10] 范俊玉.生态型政府构建的现实依据及其路径[J].中州学刊，2012(6)：1-5.

[11]樊根耀.生态环境治理的制度分析[M].杨凌：西北农林科技大学出版社，2003.

责任编校：汪沛

网络出版时间：2015-03-02 2:51:25网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.c.20150302.0952.003.html

Building an Ecological Government:A New Orientation of the Chinese Government’s Paradigm Transformation

SU Xiao-wei

(School ofPublic Administration, Fujian Normal University, Fuzhou350007, Fujian, China)

Abstract:Building an ecological government is the transformation and innovation of paradigm of contemporary governments for the adjustment of ecological and environmental changes. At present, the construction of an ecological government faces difficulties, which needs to be transformed and innovated further in terms of governing concepts, laws and regulations, systems and mechanisms, function transformation, evaluation systems and administration models. It is an inevitable choice and a fundamental idea toset the environmental priority, improve related laws and regulations, innovate the systems of ecological administration,strengthen the function of ecological administration, complete government evaluation systems, and optimize government administration models.

Key words:ecological government; government paradigm; function transformation

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1003-4730(2015)01-0010-04

收稿日期：2014-05-16

作者简介：苏筱薇，女，福建漳州人，福建师范大学公共管理学院硕士研究生。