我国冶金行业安全监管体系与美国OSHA监管体系的异同

刘 峰 展之发 邬开发 张 锦 区存华

中钢集团武汉安全与环保研究院

欧盟关于安全监督管理的技术法规包括条例、指令、决定、建议和意见五种，而建议和意见作为一种指导性文件不具备法律约束力[1]；条例、指令、决定等技术法规，与我国安全监管模式存在较大差异，而美国的冶金工业是按照美国联邦政府机构——职业安全健康管理局OSHA制定的一般工业安全标准实施强制监管，有健全的安全管理机构和监管体系，总体监管模式与我国相似，借鉴性强。本文就我国冶金行业和美国以职业安全健康标准29CFR1910（Occupational Safety and Health Standards，收录在美国《联邦规章法典》第29卷）为主的安全监管体系进行对比研究。

1 安全监管模式的差异性

1.1 我国安全生产监管模式

我国安全生产监管的整体格局是“政府监管、行业管理、企业负责、群众参与、社会监督”，政府行政监管依然是主导力量。我国冶金行业安全生产的政府监管层次依次为国家安全生产监督管理总局—省级安全生产监督管理局—市县安全生产监督管理局，政府主导性强。

1.2 美国安全生产监管模式

1970年，美国政府颁布了《职业安全健康法》（Occupational Safety and Health Act），同时根据该法案成立了职业安全健康管理局(Occupational Safety and Health Administration ,OSHA)，对美国职业安全健康实施监督管理职能，在美国全境分区域设置10个区域办公室和90个地区办公室，在监管层次上以美国大部分地区实行联邦政府垂直监管，个别州市实施本地独立的监管体系，OSHA的政府监管方式除了依靠行政执法手段外，还可以通过相关替代工具进行执法监管。

2 安全法规体系的差异性

2.1 我国安全生产法规体系

我国安全生产法律法规体系主要有四个层次：法律（《安全生产法》、《矿山安全法》、《道路交通安全法》、《职业病防治法》）、法规（国家行政法规、地方性法规）、规章（国家行政部门、地方政府）、标准（国家标准、行业标准），这四个层次的法律法规体系都对安全生产监管有着明确的规定。

2.2 美国OSHA法规体系

美国冶金行业现行安全健康标准主要由政府专用标准体系（技术法规）和以美国国家标准学会ANSI为主的非政府自愿性标准体系组成[2]。冶金行业适用的安全健康标准主要包括三个层次：一是强制性政府专用标准，即OSHA职业安全健康标准（29CFR1910）和州政府条例(rules、regulations)；二是以美国国家标准学会ANSI国家标准为核心的自愿性标准，同时还包括美国安全工程师协会ASSE、美国防火协会NFPA、美国钢铁技术协会AIST、美国钢铁协会AISI等专业团体标准；三是企业自行制定的相关标准。其中，后两者共同组成了非政府自愿性标准体系。

3 安全监管内容的差异性

3.1 政府安全监督检查的规定

美国29CFR1960.25《职业安全健康检查员和检查机构的资格》中(a)条款规定：“所有行政机构检查员应具备相应资格，能识别、评估工作环境危害，并提供相应的治理措施”，(c)条款规定：“所有工作场所和操作场地，包括行政工作场所，至少每年检查1次。针对事故、伤害风险大或工作性质易导致职业病的，必须增加检查频率。我国的相关规定对政府安全监督管理人员资格认可和检查要求的要求较为笼统，美国OSHA要求更为具体。

美国29CFR1903.6《事先通知的检查》中(b)条款规定：“除紧急危险情况或其他异常状况外，本条款(a)段所述有关检查的通知不得早于检查实施前24小时”，我国未见相关规定。

3.2 企业安全管理机构设置及人员配置的要求

美国安全工程师协会（ASSE）《企业雇用安全专业人员指南》中将安全管理人员划分为入门级人员、安全从业人员/安全技术人员、经理/高级技术专家、主任/高级管理人员、行政副总裁/高级副总裁/执行副总裁5类，对安全管理人员/安全技术人员/企业负责人的专业、学历、工作经验、认证等有明确的规定。我国将企业安全管理人员划分为主要负责人、安全生产管理人员两类；只要求企业安全管理人员应当接受安全生产教育和培训，具备相适应的安全生产知识和管理能力。可见美国关于安全管理人员的要求比我国要求更高、更细。

3.3 事故管理

美国29CFR1904.39《职业伤害疾病记录和报告》中(a)条款规定“发生工伤事故的可拨打OSHA中心免费电话1-800-321-OSHA(1-800-321-6742)”。我国《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条规定“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告”。美国OSHA有全国统一的事故报警电话，并未规定逐级上报的要求。

我国未明确规定工作场所病亡需要报告的规定，而美国29CFR1904.39《职业伤害疾病记录和报告》要求企业将病亡事故报告当地的OSHA办公室。

3.4 相关方临时雇员的管理

美国OSHA明确规定：“用工单位雇主需要像对待现有员工一样对待临时雇员。”。我国《冶金企业安全生产监督管理规定》第十八条规定“冶金企业应当从合法的劳务公司录用劳务人员，并与劳务公司签订合同，对劳务人员进行统一的安全生产教育和培训”。可见美国OSHA在外用工的管理方面要求比我国要求更严格。

3.5 事故应急救援的相关规定

（1）有关安全出口标识的规定[3]。美国29CFR 1910.37《维护、保障措施和出口通道操作特征》中(b)条款规定：“每个可能被误认为出口的门口或通道，必须标明‘不是出口’或类似的标记”。我国未见“不是出口”标识的相关规定。

（2）有关员工报警系统的规定。美国29CFR 1910.37《维护、保障措施和出口通道操作特征》中(e)条款规定：“雇主必须安装、维护好一个操作性好的员工报警系统”,同时该系统必须符合29CFR 1910.165《员工报警系统》标准的相关规定，（b）条款规定：能让所有雇员确认他是一个撤离工作区或执行操作紧急行动的信号，而我国缺少相关的规定。

3.6 危险源及能量控制

美国29CFR 1910.147《危险能量控制》中(c)条款规定：“能源控制的项目，雇主必须建立由能源控制流程、员工培训和定期检查组成的程序，确保员工对机器设备保养维修时，机械设备处于能源断开状态，工作人员不会因机器意外启动而受到伤害”。我国主要以危险源管理为主，只对少数要害岗位及电气、机械等设备进行了能量管控，未形成统一的能量控制标准。

3.7 有关有限空间的管理

有限空间作业管理方面，我国有限空间限制在自然通风不良，易造成有毒有害、易燃易爆物质积聚或者氧含量不足的空间，而美国OSHA将有限空间定义为进入和退出的方式有限或有限制的区域，范围更大；同时美国29CFR 1910.146《密闭空间作业许可》作为强制性政府专用标准，明确规定了雇主、授权进入者、陪同人员、监督员的安全职责，可见美国对有限空间的作业要求更高。

3.8 安全生产处罚

美国《职业安全健康法》规定只要违反职业安全卫生法和根据本法令所制定的条例，都要进行处罚，而我国规定有违法行为且逾期未改正或发生生产安全事故的行为才进行处罚，所以美国处罚范围更大、更严格。

美国《职业安全健康法》第十七节罚则（f）规定：“任何未经部长或他的指定人员的授权将根据本法令要进行的检查事先通知对方，根据此罪行，可处以不超过$1000元的罚款或不超过6个月的监禁，或二者并行”。我国未见相关规定。

美国《职业安全健康法》第十七节罚则（g）规定：“凡有意制造假供述或根据本法令要求为任何应用程序、记录、报告、计划、或存储文档提供证件的人，定罪后可以不超过$10000美元的罚款，或不超过6个月的监禁，或二者并行”。我国未见相关规定。

4 结论及建议

我国冶金行业安全监管体系与美国OSHA监管体系的对比，可以发现，目前我国安全监管体系较为完整，针对冶金行业专门制定了《冶金行业安全监督管理规定》，同时炼铁、炼钢、轧钢、煤气四个专业都制定了安全规程，对安全监管相关环节要求更明确、更具体，大多数环节比美国安全监管要求更专业、要求更细，但在安全生产监管模式、安全监管人员要求、过程控制、能量控制、相关方、安全生产处罚等方面美国OSHA具有更严格、更具有可操作性的要求，为了进一步提高安全监管水平，还需要在以下几个方面进一步加强：加强政府和企业监管力量，逐步提高对监管人员的综合素质要求；进一步开展国内外安全监管体系和安全标准的对比工作，统一梳理冶金行业安全标准体系，补充和完善冶金标准体系，提高标准条款的权威性和法律效力；改进我国冶金行业标准的制定机制和产生方式，建立由市场来决定标准的需求，提高标准条款可操作性强，定量性；企业管理过程中强调过程控制和执行力度，加大对应用程序、记录、报告、计划或存储文档造假等方面的处罚。

[1]刘春青,等.国外强制性标准与技术法规研究[M].北京:中国标准出版社,2013

[2]刘春新.美国、英国、德国、日本和俄罗斯标准化概论[M].北京:中国标准出版社,2012:34-36

[3]29 CFR1960.25, Qualifications of Safety and Health Inspectors and Agency Inspections[S].