湖南省工业园区用地存在的问题及对策建议

李迎春，邓楚雄，刘利科，雷国强

(1.湖南外贸职业学院，湖南长沙 410201;2.湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南长沙 410081)

工业园区是招商引资的重要载体、产业集群发展的重要平台、区域经济增长的重要引擎。湖南省自1988年第一个工业园区建立以来，各类工业园区数量增多，规模扩大，实力增强，成为了湖南省经济社会发展的重要增长极，在对外开放、招商引资、优化环境、调整结构、产业集聚、技术创新等方面发挥着重要作用。但客观来说，湖南省工业园区存在数量、规模、布局上与地方经济发展匹配度不高，主导产业不鲜明，产业同质、同构现象较为突出，各工业园区在用地规模、用地结构、用地强度、用地效益、管理绩效、土地保障等方面的基本情况不清楚等问题。针对上述现象，在湖南省加快推进“四化两型”社会建设进程中，在国家部署开展对全国各类开发区进行清理整改前期摸底工作的背景下，率先开展全省工业园区用地调查工作，并以《湖南统计年鉴2013》及调查数据为基础评析影响园区土地利用的因素，探讨湖南省工业园区用地存在的问题，提出促进湖南省工业园区土地集约利用的对策建议。

1 湖南省工业园区用地概况

湖南省自1988年建立第一个工业园区(长沙科技开发试验区)以来，经历20多年的发展历程，至2012年12月底，共有经国务院和省人民政府及地方人民政府批准的各类工业园区115个，分布在全省14个市州的108个县市区，县市区的覆盖率达88.52%。其中，国家级工业园区14个，省级工业园区67个，工业集中区34个。

截至2012年12月底，全省115家工业园区共依法审批土地总面积128 686.87 hm2，已建成城镇建设用地面积共92 762.76 hm2，占工业园区土地总面积的72.08%。其中，已建成住宅用地总面积11 089.79 hm2，占工业园区土地总面积的8.62%;已建成工矿仓储用地总面积47 097.93 hm2，占工业园区土地总面积的36.60%;已建成交通运输用地总面积15 907.79 hm2，占工业园区土地总面积的12.36%;已建成商服用地总面积2 629.86 hm2，占工业园区土地总面积的2.04%;已建成公共管理与公共服务用地总面积15 306.92 hm2，占工业园区土地总面积的11.89%;已建成其他城镇建设用地总面积730.48 hm2，占工业园区土地总面积的0.57%。

2 湖南省工业园区土地利用影响因素评析

2.1 自然条件与工业园区土地利用 自然条件是影响工业园区土地利用的关键因素，工业园区的建立和发展都依赖于一定的自然条件，地质、地貌、气候、水文、土壤等都会对园区土地利用产生重要影响［1］。首先，园区土地的地质条件决定着土地的承载力。地质越稳定，土地承载力越大，单位土地面积上承载的建筑物越多，有利于土地利用强度的提高;反之，土地承载力越低，单位土地面积上承载的建筑物越少，不利于土地利用强度的提高。其次，园区所在地的地貌条件决定着土地开发的成本。平原、低丘区土地开发费用低，企业用地成本相对较低;山区土地开发费用高，企业用地成本相对较高，较低的取地成本有利于工业园区招商引资。再次，园区的气候条件和水文条件决定着园区的舒适程度。优越的气候条件、丰富的水资源，可广泛适宜工业企业各行业发展，相反，限制部分行业发展。因此，良好的自然条件可以吸聚企业集中，提高土地利用效率，促使土地利用结构优化。

2.2 区位条件与工业园区土地利用 区位即为某一主体或事物所占据的场所，具体可标识为一定的空间坐标。区位条件则是指区位单位所在区位上的交通、人口分布、资源禀赋、市场供应等状况，区位条件好坏直接影响到区位单位区位利益的高低。良好的区位条件拥有便捷的交通条件，有利于工业园区原材料的和产品的运输;良好的区位条件拥有丰富的高素质劳动力和产业发展所需的原材料，有利于工业园区生产要素的集聚;良好的区位条件拥有完善的市场网络和经济腹地，有利于工业园区将产品向更为广阔的市场空间推送。

2.3 园区类型与工业园区土地利用 根据园区的功能特征不同，可将工业园区分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、边境经济合作区、经济开发区、特色工业园区等不同类型。根据劳动力、资本和技术3种生产要素在产业中的密集程度，可将产业划分为技术密集型产业、资金密集型产业、劳动密集型产业。技术密集型产业和资金密集型产业对土地的依赖程度相对较低，劳动密集型产业对土地资源的刚性需求大。园区的功能定位直接决定其主导产业的类别，进而影响园区土地利用结构与效率。这在典型国家级工业园区用地效益调查中得到很好的体现，如株洲高新技术产业开发区工业用地产出效益是郴州出口加工区的1.26倍。因此，工业园应因势利导地调整功能定位，因地制宜地选择、培育主导产业，以优化土地利用结构，提升土地利用效率与效益。

2.4 园区规划与工业园区土地利用 园区规划是指综合运用各种理论分析工具，从当地实际状况出发，充分考虑区域经济发展态势，对园区的发展定位、产业体系、用地结构、空间布局等做出的综合部署与具体安排。按照“科学发展、规划先行”的指导原则，园区规划是园区建设的首要工作，是保证园区土地合理开发与高效利用的前提，是实现园区社会经济发展目标的综合手段，对促进工业园区土地科学合理利用具有重要作用。走访调查发现，部分工业园区规划不切合实际或前瞻性不强，导致园区扩区、调区现象频发、土地利用结构与布局不合理。因此，工业园区应根据区域经济发展态势和主导产业的培育，结合产业转移有选择性地承接，因地制宜地科学合理编制园区产业规划和用地规划。

2.5 政府行为与工业园区土地利用 我国的工业园区是在经济转型、市场经济不够成熟的背景下产生的，带有浓厚的政府行政色彩［2］。一方面，政府行为对工业园区土地利用具有积极作用，政府通过制定相关政策对工业园区土地利用提出“集约利用”的规定，如国土资源部发布《国土资源部关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》(国土资发〔2008〕145号)要求各地省级以上开发区开展土地集约利用评价工作，并进行2年一次的成果更新，评价工作的开展与配套激励措施的出台(如湖南省国土资源厅开展开发区土地集约利用评优活动，对土地集约利用评价得分高的开发区给予一定数量的新增建设用地指标奖励，没有按要求开展土地集约利用评价的开发区不能参与省国土资源厅土地集约利用评优活动、不得扩区、调区和升级)，为地方政府全面掌握工业园区土地集约利用状况、园区加强土地利用管理基础信息建设和园区扩区升级审核、动态监控及有关政策制定提供了客观依据，促进了园区土地集约利用。另一方面，政府行为对工业园区土地利用具有消极作用，由于几乎所有的工业园区都成立了“园区管委会”或类似管理机构，且园区管委会主任通常是县级或县以上实职领导兼任，园区具有相对的独立性与封闭性，相关执法部门难以对园区的土地利用进行有效监管，势必造成园区土地利用出现违法、违规、未批先建、土地闲置等现象。

2.6 经济发展与工业园区土地利用 经济发展是工业园区土地利用变化的主要驱动力。经济发展主要反映在投资增长、主导产业的壮大、经济产出的增强、城镇规模的扩张等方面，工业园区是区域经济发展的增长极，经济发展与工业园区土地利用相互关联、相互协调。随着生产力水平的提高、经济的快速发展，在我国严格的用地政策的管控下，为优化土地资源配置，多数工业企业势必向园区集中，进而促使工业园区用地规模扩张和土地利用结构变化。随着规模的扩张、生产要素集聚能力的增强、主导产业的培育壮大，园区极化能力不断增强，作为区域增长极的工业园区将稳步推进产业结构调整升级，引导和带动地方经济的稳健发展。但是，如果两者之间失衡将会导致工业园区土地规模无序扩张和土地资源粗放利用，影响经济增长质量。

3 湖南省工业园区土地利用存在的问题

3.1 部分工业园区布局不尽合理，同质同构现象突出 工业园区是城市的有机组成部分之一，它的布局应与城镇体系规划和城市总体规划相适应，交通区位条件较为便捷，且不宜过于分散，还需根据自身的条件与优势及其所在城市的总体发展要求和产业政策，来确定其发展方向和选择主导产业，使整个工业园区形成合理分工、相互关联、协调发展的有机体系，避免出现缺乏特色、模式单一、结构雷同的局面。在实际调查过程中发现部分工业园区的布局未经科学论证，有的布局在较为僻远乡镇，有的布局在河流上游，有的布局在城市上风向，省级以上工业园区“一园多区”的现象普遍存在，既没有充分利用当地的区位优势，又浪费了大量的土地资源，还不利于生态环境的保护。并且工业园区同质同构现象突出，不少地方的工业园区都是“小而全”的工业园区，特色优势不明，如邵阳市的6家工业园区中有3家园区的主导产业为农副产品加工，郴州市的12家工业园区有9家园区主导产业为有色金属冶炼。由于产业定位模糊，致使招商引资没有主攻方向，工业园区的产业趋同化现象比比皆是，使工业园区失去了应有的经济效益和发展后劲。

3.2 部分工业园区规划缺乏科学，调区扩区问题凸显 工业园区规划的任务是:落实国家、省市有关产业政策，合理确定园区内的产业布局、产业结构、发展方向和政策措施，对各项用地、基础设施、环境保护等进行总体安排，确保园区建设和园区经济健康、快速发展。工业园区规划与城市规划、土地利用总体规划是点与面的关系，工业园区规划应符合城市规划和土地利用总体规划，但在实际调查过程中发现部分工业园区由于没有进行充分的论证，全被“长官意志”左右，使得城市规划、土地利用总体规划跟着园区规划跑，或缺乏前瞻性，使得调区、扩区现象较为频繁。调查资料显示，湖南省工业园区已建成的90 695.77 hm2城镇建设用地中，有近4成的土地不符合原规划(园区规划、城市规划、土地利用总体规划)，均进行了规划调整。

3.3 部分工业园区工业用地比例偏低，偏离发展定位 工业园区作为城市在经济发展上的重要引擎，用地应该以工矿业、仓储用地为主，加上适当的市政公共设施和部分生活居住用地。但在实际调查过程中发现，湖南省内大多数工业园区用地除生产及生产辅助设施用地外，公共管理与公共服务、商服、住宅等非生产性用地所占比例过高，造成工业用地比例过低，使得工业园区名不符实，产业项目用地受到挤占。

3.4 部分工业园区土地利用强度不够，集约利用水平有待提高 工业园区作为现代工业的集聚地，在土地资源日趋紧张的背景下，应该体现集约高效利用，单位面积的资金集聚度和产出效益应大于独立工矿用地。但在实际调查过程中发现，省内大多数经济欠发达市县，工业项目用地基本上以传统的独立式院落为主，标准厂房及多层厂房等所占的比例非常低，土地空间未得到充分利用，造成了集约利用水平偏低，土地资源浪费严重。

3.5 部分工业园区开发缓慢，土地建成率较低 目前，湖南省工业园区开发资金主要来源于政府财政拨款、土地出让(转让)收入、社会融资、银行贷款等，土地征拆、土地平整、园区基础设施建设等需要大量的资金投入，多数地区苦于地方财政紧短，大量土地(以虚假项目用地批回)被抵押给银行，多数土地以毛地出让，导致部分园区开发、建设周期长，不乏闲置土地出现，土地建成率较低。实地调查发现，这种现象在欠发达地区的工业园区尤为普遍。

4 促进湖南省工业园区土地集约利用的对策建议

4.1 科学制定工业园区土地利用规划，发挥规划的管控作用 针对目前湖南省部分工业园区布局不尽合理，同质同构现象突出，以及部分工业园区规划缺乏依据，调区扩区频繁等问题，在国家部署开展对全国各类开发区进行清理整改前期摸底工作的背景下，应积极尽快启动并落实相关工业园区的规划评估修改工作，按照“规划的节约是最大的节约”的规划理念，严控各类工业园区规划的审批，充分发挥规划对工业园区用地的管控作用，对于发展趋势好、增长潜力大、土地紧张的园区及时调整土地规划，增加园区面积，对于布局不合理、发展形势不好、土地闲置的园区，应坚决予以取缔或核减园区面积;园区规划应符合当地特色，并能综合考虑布局工业、商业、交通、住宅等各类用地，较好地处理近期与远期土地资源有效利用与生态环境保护等一系列关系，科学引导用地，促进工业园区健康、有序与可持续发展。

4.2 加强工业园区用地结构控制，科学引导用地结构优化 针对目前湖南省部分工业园区工业用地比例偏低，偏离发展定位的问题，应立足于各级、各类工业园区不同发展阶段的功能定位，按照功能以工业生产、仓储、研发为主，用地也应以工业用地、仓储用地与道路交通用地等生产性用地为主，市政公用设施和部分生活用地等非生产性用地为辅的原则，适当加大工矿仓储用地比例，凸显生产性用地的主导特征，缩减住宅、商服用地比例，提升公共绿地面积，但切忌盲目效仿国外发达国家工业园区的用地模式，打造“花园式”工业园区。

4.3 加大工业园区土地挖潜力度，创新集约用地新模式［3］针对目前湖南省部分工业园区土地利用强度不理想、集约利用水平不高的问题，应严格按照集约利用的原则，树立“惜土如金、尽善其用”的观念，对已建成的城镇建设用地进行挖潜，提高工业用地容积率，鼓励各类园区建筑向空中发展，推行建设中高层的标准厂房或多层厂房，并集中建设生活配套设施;积极盘活存量土地和及时处置闲置用地，鼓励和引导企业对现有建设用地进行再开发、再调整、再利用，不断提高现有用地利用强度，增加有效发展空间;借鉴苏州工业园区的部分地块短期出租模式，对于已达到供地条件但尚未供应计划的土地，进行临时利用，避免闲置;并根据拟定的控制指标，对各类工业园区进行综合评定，对于达到考评标准的工业园区，给予本年度或下年度一定用地计划指标的奖励，对于未达到考评标准的工业园区，缩减本年度或下年度一定用地计划指标，从而使土地利用从“松散型”走向“集约型”，提升土地集约利用的综合竞争力。

4.4 规范工业园区用地计划管理，避免土地利用的盲目性 各类工业园区用地应在其用地专项规划中，充分考虑当地经济发展和城乡建设的区域性、阶段性特点，科学合理地确定不同时期土地需求规模，并做好用地的计划管理工作，避免“征而不开”、“开而不发”等现象的发生;有条件的工业园区，应按照相关编制规范，编制未来1年或3年的土地供应计划与土地储备计划，确定拟收储规模、前期开发规模、供应规模及相应地块的具体位置，引导土地利用，充分发挥计划对土地储备、土地开发、土地供应的控制作用，避免土地利用的随意性与盲目性。

4.5 丰富工业园区开发建设融资手段，提高土地建成率 针对工业园区土地开发资金短缺，可借鉴上海张江高新技术产业开发区的融资模式，从湖南本土遴选具有丰富地产开发经验的上市公司或经济实力雄厚的企业，作为园区土地开发合作方，对园区土地进行一级开发，土地增值后的收益按比例分成，园区所得的土地出让、转让收益用于园区滚动式开发或基础设施建设。工业园区公用基础设施建设项目投资规模大、建设周期长，除采用贷款、发行债券等传统模式外，可外包给上市公司或知名的专业企业来投资建设，双方签订长期服务协议(20、30、50年等)，以社会平均资本利润率或行业平均利润率为参照，合理确定利润率，按年或分阶段回报给投资建设方［4］;也可采取特许权经营模式及其衍生模式，典型的如BOT(建设—经营—转让)模式来融资，该模式一方面可以利用上市公司或其他大型企业的资本实力和融资能力，直接投资迅速启动项目，另一方面可以解决基础设施建设大量集中投入与园区收入逐年累积间的矛盾，还可以利用大企业的人才、技术优势，提高基础设施建设运营的专业化水平。针对工业园区内的主导产业或企业，可引入风险引导基金模式、政府引导基金模式、产业基金模式等，探索金融创新，为园区重点扶持的产业或企业提供融资便利。

［1］班茂盛，方创琳，宋吉涛.国内外开发区土地集约利用的途径及其启示［J］.世界地理研究，2007(3):45 －50.

［2］贾宏俊，黄贤金，于术桐，等.中国工业用地集约利用的发展及对策［J］.中国土地科学，2010(9):52 －56.

［3］吴旭芬，孙军.开发区土地集约利用的问题探讨［J］.中国土地科学，2000(2):17－21.

［4］洪亚敏，王文.存量划拨工业用地处置方式研究——基于北京市存在问题的实证分析［J］.中国土地科学，2007(5):15－19.