土地承包经营权确权登记研究综述

土地承包经营权确权登记研究综述

孔 岩

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

摘要现阶段我国农村土地承包经营权确权问题突出，分析其原因找出解决措施，可为我国土地承包经营权确权的顺利开展减少阻力。该研究运用文献比较法、归纳法和理论分析法对我国土地承包经营权确权登记的相关文献进行了梳理。结果表明：我国土地承包经营权确权登记进程缓慢，但意义深远。在实施过程中出现的各种阻力与困境主要表现在对土地承包经营权确权登记认识不足、权属关系混乱、确权管理体制不健全、法律体系不完善等4个方面，各地区应结合这4个重要问题分析原因，制定合理的解决方案。

关键词产权意识；土地承包经营权；确权登记

中图分类号S29

作者简介孔岩(1994-)，女，江苏泰州人，本科生，专业：土地资源管理。

收稿日期2015-06-15

SummaryofLandRightRegistrationaboutLand-contractManagementRight

KONGYan(CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095)

AbstractThe land right registration problems existing in our nation’s countryside land-contract management right are conspicuous. This article analyzes the causes and sorts out the solutions to smooths the way for its launching. The document comparison method, induction, theoretical analysis method was adopted to review relevant literature of land-contract management right registration. The evolution process of land right registration is slow but profound. In the course of its implementation arise all kinds of obstruction regarding four aspects, including lack of awareness of land-contract management registration, confusion of ownership relations, imperfect of land right registration management system and legal system. Regions need to combine the key problems and their causes together to draft the feasible solution.

KeywordsPropertyrightconsciousness;Land-contractmanagementright;Landrightregistration

随着近年来新农村建设和农村经济改革的推进，土地权属的矛盾和纠纷也愈加凸显，土地确权登记工作成为一项基础性工作亟待进行。最新一轮土地承包经营权确权登记颁证工作对农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置，加快推进土地有序流转，深化农村产权制度改革，开展农村产权融资，夯实农业现代化基础具有积极而深远的影响[1]。然而在确权登记登记实行的过程中各地都面临一些困境，主要在确权登记的理论阐述、政策制定、法律规范以及工作氛围上出现了问题，致使土地承包经营权确权登记颁证工作受到了重重阻力。

1我国土地承包经营权确权登记演进

土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权，是个人或单位依照承包合同或依法登记取得，从事农业生产而承包使用并收益集体所有或国家所有的土地权利。丁关良认为农村土地承包经营权根植于国有或农民集体所有的农用土地上，赋予农民长期而有保障的土地利用权，是农村一项基本经济制度[2]。陈明等认为土地承包经营权是农地制度的核心，这一部分权能承载着传统地权的大部分内容，是我国近代以来革命、建设和改革当中争论的焦点，简而言之，土地承包经营权正是地权之政治属性在当代中国的核心体现[3]。

2013年中央一号文件明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，要求在5年时间内基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年中央一号文件再次强调“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。2014年中央选择山东、四川、安徽 3 个省和其他省区市的27 个县进行了农村土地承包经营权确权登记颁证工作整体试点，不少地方还结合实际扩大了试点范围。目前，全国1 988个县(市、区)开展了试点，涉及1.3万个乡镇、19.5万个村，试点覆盖面积2 200万hm2。袁达松等认为农村土地承包经营权登记制度的核心在于确认权利、科学赋权、落实效力、降低交易成本，其基本目标是提高土地利用效率、保障土地安全[4]。

2土地承包经营权确权登记意义

当前很多学者认为土地确权是推动土地流转的巨大动力，它为农业现代化、城乡一体化发展打好了坚实的基础，促进我国农业步入社会主义新常态。何虹等认为承包经营权确权是土地流转正常运行的有力保障，农地的合理流转可以在短期内缓解农业生产的融资压力，从长期来看又是激发农业现代化生产的强大动力[5-7]。曾皓等认为这次确权是在法律上明确农民拥有对其承包地占有、使用、收益、流转、抵押及担保的权利，赋予了农民完整的承包地用益物权，是农民从“债务性权利”转变至“物权性权利”的契机。这次确权有利于农民扩展其土地的生产经营功能，纠正并缓解农业生产经营活动中存在的外部不经济性，避免大量优质农田抛荒，提高农民耕地保护意识，提高土地利用效率[6]。杨明杏等认为承包经营权确权最大限度地保障了农民的合法利益，将承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，利于稳定农村土地承包关系，加强承包地的用途管制，从而健全承包地的管理[6-8]。Feder等通过研究发现土地确权登记与农地生产率有着显著的正相关性[9]；Saint-Macary也指出土地确权对于维护农村社会稳定和提高农业生产率及保证农业可持续发展都具有重要意义[10]。

不少学者认为此次确权是解决土地纠纷、稳定承包关系、维护农村稳定的一项基础性工作。胡晓涛认为这次确权可以实现农村承包关系的稳定并保持长久不变，保证农民经营主体的基础地位，将土地承包经营权“固化”到具体农户，为现代化农业创造良好环境[11]。李川秀指出由于二轮承包遗留的历史问题，多数地方土地承包存在不同程度的地块不实、四至不清、面积不准等问题，造成农民间纠纷争议四起。做好本轮确权，有助于解决好农民间的土地纠纷，给广大农民创造出稳定的农村发展环境和良好的生产经营氛围[12-13]。陈文学等认为土地确权不仅有助于解决农村土地纠纷问题，满足改善农民生活、维护农民权益的需要，关键还是降低土地承包经营权流转交易成本、确保土地承包经营权流转交易安全的重要举措[14]。

此外，也有学者持相反的观点。贺雪峰对此次确权登记持消极态度，他认为这次确权登记赋予农民更多的土地权利是没有意义的，因为更大的土地权利并不能增加农民的农业收入。另外他指出确权进一步强化了承包户对具体地块的占有权，这使细碎土地整合为宜耕地块的难度加大，土地就更无法有效耕种[15]。

3确权登记的困境及原因探究

土地确权是一个复杂的系统工程，涉及的具体内容繁多且复杂，需要进行明确的界定和确认。周其仁教授曾总结指出，农村的土地资源就没有得到普遍的、明确的、法定的产权界定。农村土地为集体所有，其使用权、经营权和承包权由农户享有，农民住宅的所有权由农户享有，这早已是广大农村的基本现实，但这一现实至今没有得到法律的普遍确认。此外，多年以来农村人口、劳动力、行政区划、政策与体制都有诸多变化，大量历史遗留问题欲理还乱，导致更加难以建立一个得到普遍接受的、法定的农村财产权利体系[16]。土地确权对于农村发展具有深重的意义，相反的，在落实土地确权工作时，却困难重重。

3.1基层人员对土地承包经营权确权登记认识不足、积极性低迷很多基层人员经过实地考察总结出一些地区确权工作难以推行的一个重要限制因素就是基层人员对确权认识的不充分。崔红梅等指出不仅是农户甚至是部分干部对农村土地承包经营权确权登记工作的意义和目都认识不够，并不明白确权登记的重要性[17]。岳茂锐就基层干部和群众在确权思想认识上存在偏差给出了解释，他认为由于“增人增地、减人减地”的传统观念，尤其是即将增加人口的农户和以前放弃承包地或没赶上二轮承包的农户，要求重新分配承包地愿望十分强烈，因此对目前推行的确权登记工作有一些不理解和抵触情绪[18]。廖洪乐等在调研过程中发现，多数地方认为此次确权登记“劳民伤财”，完全没必要，还有人认为这次确权会使农村原已隐藏不露的矛盾表面化，加剧农村社会不稳定[19]。

3.2权属关系混乱，土地承包经营权确权纠纷不断张玉荣认为历史遗留问题、“证地不符”以及确权登记人无法确定使得权属关系混乱、确权纠纷四起，确权登记工作受阻[20]。邵霞珍认为历史遗留问题。宗地编码紊乱和农村土地权属争议是最主要的问题。由于行政区划调整，土地历史问题严重；部门的宗地编码混乱，在一些跨县级行政区的土地中表现得尤为明显[21]。杨仕强指出农户“农转非”后土地没有明确权属，与其他农户和生产组存在争权现象。部分承包地面积“人为缩水”，农民自行开荒耕地，“新增”土地的承包权属对象再次引发土地纠纷。此外，建设用地占用农田、人口变动而土地未动、农户间互换田块、地力肥瘦折扣面积等导致实际面积与土地承包合同确权发证面积不符[22]。张玉蓉认为土地权属资料不健全且混乱，使得争议不断难以平息。“嫁出娶入”和“分家”等因素造成有地无证、有证无地的情况，不少农民要求重新调整承包地，给确权工作带来一定的困难[23]。这些问题相互夹杂在一起，给农村土地确权颁证工作开展增加了巨大困难。

3.3土地确权管理体制不健全，政策性矛盾突出邵科在试点工作中发现“两田制”起点不公平的问题，如东北的少数县市存在着“口粮田”和“劳力田”的差别，此种“两田制”被延续下来，造成当地人地矛盾较为突出[24]。陈树杜指出近十多年来，国家实行了农村税费改革、“三减免、三补贴”等支农惠农政策，极大地调动了农民农业生产的积极性，原来被弃耕抛荒的承包土地突然成为了农民的生活保障、经济来源，致使农民“寸土必争”，历史遗留的问题使许多农民矛盾纠纷复杂繁多[25]。范增红认为在确权登记过程中由于政策引发的一些深层次矛盾开始突显，如土地二轮承包后，中央明确承包土地“30年不变”，部分在1996年以后出生没有分到承包地的农民在此次确权中提出要求重新分配承包地，给确权带来困扰[26]。廖洪乐等指出承包期“30年不变”与“长久不变”如何衔接的问题，30年期满后实行“长久不变”，到时会不会重新调地的问题[19]。有些学者就“长久不变”的政策提出了疑问，长久不变是多久不变，长久不变的起点是什么，起点是否公平？他们认为土地承包经营权“长久不变”政策模糊且不明确。吴建瓴教授专门跟踪调查确权，他认为是“长久不变”和产权改革倒逼调整土地，本来农民现今调出的土地未来还可能调回，若“长久不变”之后就是“准私有”，他质疑如何“固化”以及解决失地农民的失业问题[27]。

3.4土地承包经营权确权登记中的其他问题确权登记的其他问题集中体现在法律欠缺、纠纷仲裁机构不完善、机动地确权问题等几个方面。何虹等认为目前农村土地承包经营权确权登记问题较多，与现行法律在土地承包经营权确权登记制度上的缺陷有着直接的联系，主要表现为土地承包经营权物权效力存在缺陷且效力不统一[28]。王水英认为当前农村土地承包纠纷仲裁机构未建立，调处机制还不健全，以至权益受损的农户“投诉无门”，导致问题积重难返[29]。陈明等认为确权登记滞后的关键问题主要在于缺乏全国性的确权工作和权属证明，而作为物权性的证明仅仅依靠一城一县的确认是不够的[3]。夏柱智指出“强势群体”长期占用机动地的现象，他认为部分地区确权没有进展是由于集体大量的机动地被“强势群体”所占有，并且机动地归属、面积以及用途难以确定[30]。很多学者调研人员均认为此次确权的工作量大，且不同的地区面临的测量工作困难不一，测量内容复杂多变，农民间的纠纷不易调解，外业调研受阻。另外，确权登记颁证的经费是个大问题，所涉及的工作部门、工作人员复杂，涉及的人力、物力投资大[31-33]。

4结语

土地承包经营权确权登记工作开展到现阶段，大部分学者认为其意义重大，不仅能解决农民以及集体间的隐性纠纷以及历史遗留问题，还能再次查明各村各家庭的耕地情况，建立起农村土地承包管理信息系统，健全农村土地用途管制，为农村土地正常的市场化流转提供全面的保障。但是在实际操作中，部分学者、基层干部及群众对于此次确权登记持反对意见，认为“二调”的数据已经能反映用地状况，再一次全国范围内确权登记是“劳民伤财”。由于基层干部群众的消极心理、各地方的历史遗留问题、确权登记政策本身的模糊、法律法规的不健全，使得土地确权登记困难重重。针对出现的问题以及原因，国家应该全面清晰地制定土地承包经营权确权登记的政策及法律法规，完善土地确权的理论基础，调动基层群众土地确权的积极性，积极稳妥地开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

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