湖北省谷城县天然林保护工程二期实施现状及建议

邓正群，李大强，汤怀升 (湖北省谷城县林业局，湖北谷城441700)

湖北省谷城县地处鄂西北山区，先后被授予“全国造林绿化先进单位”“首批全国造林绿化百佳县”“全国长防林工程建设先进单位”“森林资源可持续经营管理试点县”“全国经济林建设先进县”“全国绿化模范县”“中国油茶产业示范县”等荣誉称号［1－3］，现有天然林面积 14．32 万 hm2，其中有林地天然林8．04万hm2，森林覆盖率达70．68%，作为丹江库区水源区，是维系南水北调中线取水口丹江口库区重大水利枢纽工程安全的绿色屏障，生态地位十分重要。林业不仅是重要湖库及重大水利枢纽工程的绿色生态安全屏障，也是流域经济社会可持续发展的重要基础，在谷城县实施天然林资源保护二期工程(下文简称“天保二期”)，关系到能否确保南水北调中线工程预期实现，关系到能否确保“一江清水送北京”，对于维护流域生态平衡和国家粮油安全，保证当地经济社会和谐发展意义重大。笔者结合近年参与谷城县天保二期项目的情况，针对性地提出该县天保二期工程建设现状、存在的问题和对策建议，以期为相似地区的天保二期工程建设提供借鉴。

1 谷城县天保工程建设现状

1．1 实施范围和实施单位 2011年经国务院批准，谷城县被新增为国家天然林资源保护二期工程县，建设期限为2011～2020年，工程建设涉及全县10个乡镇、2个开发区、5个国有林场和1个国家级自然保护区，谷城县人民政府是工程建设单位，县林业局是工程实施单位。国有林管护面积3．22万hm2，集体所有生态公益林7．29万hm2，其中国家级集体公益林2．69万hm2，省级集体公益林0．44万hm2，县级公益林4．16 万 hm2。

谷城县林业局为天保工程实施单位，该局成立了天然林资源保护工程建设办公室，全年共有业务经费15万元，3名专业人员(均是大专以上文化程度)主要负责工程实施的技术和财务管理工作，乡镇林业管理站人员通过竞争上岗，80%以上上岗人员都具备专业水平，并出台了4条管理办法。

1．2 森林资源保护 根据天保二期建设需要，2014年共设置岗位529个，其中森林管护岗位303个，中幼林抚育岗位95个，教育岗位25个，医疗卫生岗位15个，公检法司岗位40个，政企合一机关岗位28个，其他岗位23个。目前全县共落实护林人员242名，为搞好森林管护工作，每年初及时向各乡镇管护站和国有林场分解管护任务，县人民政府与县林业局、各乡镇人民政府与当地林业管理站签订《生态公益林保护管理目标责任书》、县林业局与各乡镇林业管理站签订《谷城县生态公益林管理目标责任书》，各乡镇管护站与森林管护人员、林权所有者签订《生态公益林管护合同》或《森林管护协议书》，把每个护林员的管护任务落实到山头地块。护林员按照签订的管护协议范围，严格按照每月不少于22 d的巡山要求，认真履行巡山活动并填写《巡山日志》，对管护人员实现月考勤、季度年度考核制度，将考核结果与管护费挂钩。由于全面落实了管护责任，全县天然林资源得到有效保护，工程区内没有发生采伐、乱占林地、森林火灾和病虫害暴发的现象，全县生态环境得到了有效改善，生态系统进入良性循环。

1．3 公益林建设 2011～2014年共完成公益林建设任务0．39 万 hm2(封山育林0．33 万 hm2，人工造林0．06 万 hm2)。经自查，公益林建设年度作业设计经上级有关部门组织专家评审并下文批复，面积核实率、合格率、计划完成率均为100%，做到了“有设计、有合同、有批复”。

1．4 国有中幼林抚育情况 工程实施以来共完成中幼林抚育建设任务是0．23万hm2，通过县级自查、省级复查，核实率、合格率、计划完成率均为100%。

1．5 木材停伐减产和“两证”审批核发情况 工程区现有天然林有林地8．04万hm2，其中国有天然有林地面积0．96万hm2，集体天然林有林地7．08万hm2，工程实施后除了为满足基本生活需要保留一部分农民自用材、薪炭材的资源消耗，以及集体林权制度改革后集体林划为商品林以外，严禁其他一切人为的森林资源消耗。纳入公益林补偿和国有林管护范围天然林有林地3．78万hm2(纳入国家级公益林天然起源有林地1．39万hm2，纳入省级公益林天然起源有林地0．59万hm2)。2011～2014年度下达木材计划产量33．48万m3，实际采伐量16．74万m3，林木采伐证和运输证的审批核发手续完备，计划完成率50%。

截至2014年底，谷城县共完成了国家、省累计投资5 107万元(森林管护投入4 072万元，公益林建设任务620万元，国有森林抚育415万元);中央财政投入4 782万元(森林管护投入3 747万元，公益林建设任务620万元，国有中幼林抚育415万元);省级财政投入325万元(全部森林管护)。

2 天保工程建设成效

全县天保工程建设紧紧围绕“生态立县”战略，把培育森林资源、保护生态环境作为转变林区发展方式的着力点，以保护和培育天然林资源为核心，以保障和改善民生为宗旨，以调整完善政策为保障。坚持因地制宜，分区施策，停止天然林商品性采伐，合理确定木材产量，加强森林资源保护，采取不同的经营措施加快后备森林资源培育，加大投入力度，大力推进林区改革，提升发展能力。

2．1 森林资源持续增加 通过禁止天然林商品性采伐，加强森林管护，积极开展封山育林、人工造林等措施，全县林业用地面积、森林面积、森林蓄积和森林覆盖率较实施前均有所增加。林业用地面积由19．09万hm2增加到19．31万hm2，净增加0．22万hm2;森林面积由11．77万hm2增加到11．83万hm2，增加0．06万hm2;森林覆盖率由70．67%增加到70．70%，净增0．03个百分点。野生动物栖息环境明显改善，野生动植物种群数量明显增加，生物多样性得到明显恢复。

2．2 生态环境明显改善 谷城县森林资源显著增加，水土流失得到有效控制，灾害性天气明显减少，并新增国家级自然保护区1个——南河自然保护区。该保护区生物物种多样性丰富，其中省级保护两栖动物有21种，约占湖北省两栖动物的45．6%［4］。南河陆生兽类物种多样性程度较高，有8目24科69种，每目的种数已超过丹江口相应目的兽类种数［5］。工程区呈现出四季春色盎然、生机勃勃的景象，为当地及周边生产生活创造了良好的生态环境。

2．3 生态效益显著发挥 天保工程实行“封、禁、管、造”多措并举，使得森林植被快速恢复，林分质量明显改善，森林结构更趋合理，森林生态功能显著提高，生态效益显著发挥。2013年湖北省公益林生态效益监测结果显示，天保区8．07万hm2公益林所发挥的水源涵养、水土保持、固碳释氧、生物多样性保护等综合效益达14亿元。

2．4 林业职工保障不断增强 天保工程实行了一系列补助政策，使国有林管护、职工社会保险、政策性社会性支出补助标准较天保一期均有较大提高，有效保证了职工工资及其他基本支出。此外，通过安排国有林森林抚育任务，拓宽了国有职工就业渠道，并增加了职工收入。

2．5 林农直接收入不断增加 以2014年为例，全县共有7．29万hm2集体和个人所有公益林，下达直接补偿资金628．60万元，涉及单位(户)3 123 个，单位(户)均2 012 元。

2．6 非木产业发展潜力日渐增强 谷城县依托工程区良好的森林资源优势，大力发展森林旅游、特色种养殖等非木林业产业，积极培植新的经济增长点，有力地促进了当地经济社会可持续发展，摸索出了一条“不砍树能致富”的林业经济发展之路，2014年全县林业第三产业产值29．2亿元。

3 天保工程存在问题

3．1 森工企业举步维艰，林业职工自身利益受损严重 随着天然林资源保护工程的实施，谷城县木材产量大幅度减少，地方财政每年税收减少，林业企业减收，林农收入减少，原有森工企业和林产工业面临关闭或倒闭，林业职工分流任务重，部分国有职工成为富余人员，在短时间内实现再就业有一定难度。2013年谷城县职工年均工资收入28 920元，而林业职工年均工资收入24 095元，林业职工平均工资比城镇职工平均工资少16．7%。薤山林场和跃进林场的格局为以场带村，长期以来，这2个林场承担着政府经费和医疗经费等多种社会性支出，林业职工未参加五险，同时工资不能按月足额发放，造成职工多次上访，林区不稳定，影响工程建设效果，木材产量调减后，国有林场和县林业局都无法再承担应由政府解决的社会性支出。

3．2 科技支撑力度有待加强 在公益林建设中，由于科技支撑不到位，导致技术含量较低，造成造林成效和质量均只能维持在传统水平，公益林建设成果无法达到优质、高产和高效的水准。

4 对策与建议

4．1 提高公益林统一管护费标准 谷城县集体所有公益林管护地域分布零散，给护林巡逻、森林火灾扑救等造成很大的困难，以前统一管护费标准为30元/hm2，随着物价上涨，统一管护人员聘请难，同时林业部门要负责防、管、造等工作的开展，建议把公益林统一管护费标准提至20%以上，便于统一组织护林防火、困难造林地造林和公共管护设施建设等工作的顺利进行。

4．2 提高省级、县级公益林和国有林管护费补偿标准 一是在国家层面对公益林补偿统一标准;二是统一国有林和集体所有公益林补偿标准;三是统一不同事权公益林补偿标准，取消县级公益林财政配套;四是将国有林管护费提高到75元/hm2，实现国有林与集体林补偿标准一致。

4．3 增加天保公益林建设任务，提高公益林建设投资标准 一是谷城县符合封育条件的宜林地、无立木林地、疏林地和低质、低效有林地和灌木林面积大，每年应增加封山育林面积以满足谷城县的需求;二是天保工程区生态恶化，造林难度很大，造林苗木应以容器苗为主;三是人工费用上涨，加之气候变化和自然灾害等影响，造林经过3～4年的补植抚育才能成功，造林费用过高，目前一般情况下，需4 500元/hm2以上，除自筹外，建议将国家补助标准提高到15 000元/hm2以上。

4．4 建议改进中幼林抚育现行办法，提高抚育补助标准 现行的抚育办法限于国有人工林，范围很小。为了整体提高天然林质量，应将国有、集体权属的人工林、天然林、公益林都纳入抚育范围，抚育补助标准应由现在1 800元/hm2增加到3 000元/hm2以上。

4．5 建议提高集体公益林管护标准 谷城县有相当一部分农民的收入主要来源于木材等林副产品销售，生活用薪柴主要来源于山林。天保二期工程实施后，所有国有林和部分集体林纳入工程实施范围，切断了相当一部分农民的经济来源，而中央财政安排的森林管护费不高，农民对实施天保二期的积极性不高，建议提高集体公益林管护标准。

4．6 将所有天然林资源保护起来 根据2009年二类调查和2012年公益林区划落界结果，谷城县全县共有天然林资源14．32万hm2，其中8．04万hm2天然林资源得到有效保护(纳入国家公益林2．48万 hm2，地方公益林4．47万 hm2，国有林管护1．09万hm2)，还有6．28万hm2天然林资源未得到保护。一是从国家层面上，尽快出台天然林资源保护法律，将天然林资源管理纳入法律轨道;二是多方筹措天然林资源保护资金，对因从事天然林保护资源而减少收入的林农及涉林单位进行补偿;三是将天然林资源作为一个生态区位纳入国家生态公益林范围进行补偿。

［1］李涛．生态谷城现和谐——湖北省谷城县30年林业发展记［J］．国土绿化，2008(10):39．

［2］赵开德．绿色明珠生态谷城——全国绿化模范单位谷城县绿化工作侧记［J］．国土绿化，2013(6):24．

［3］李大强，汤怀升．关于林业可持续发展的研究对策［J］．中国农业信息，2015(7):108．

［4］王芊芊，吴法清，戴宗兴，等．湖北薤山自然保护区两栖爬行动物多样性调查［J］．林业调查规划，2007，32(1):72 －75．

［5］罗祖奎，吴法清，戴宗兴．湖北薤山兽类物种多样性调查［J］．林业调查规划，2006，31(1):89－93．