蒙古国推出“永久中立政策”

杨涛

9月29日，蒙古国总统额勒贝格道尔吉在第70届联合国大会演讲时突然宣布，蒙古国将实行“永久中立政策”，并称这将“为促进世界的和平、安全和繁荣做出贡献”，他还呼吁相关国家和国际社会予以认可和支持。蒙古国的这一举动，引起了国际社会的广泛关注。看起来这是蒙古国外交政策的突然调整与变化，但事实上其本质是与蒙古国外交政策的发展轨迹相符的，也与蒙古国人“居安思危”的生存意识相契合。

历史与现实依据

蒙古国科学院国际问题研究所高级研究员舒日呼博士在接受本刊特约记者专访时表示，蒙古国总统在联合国的突然宣布，并非“突发奇想”和“吸引眼球”的冒失行为，而是经过“深思熟虑”的“长远战略”。他说，这一“永久中立政策”是蒙古国外交政策的发展方向，是和平、均衡、等距离、多支点外交政策的拓展和延伸，是从法律层面上将现有的外交政策进行了重新定义，对保障蒙古国的独立与安全具有重要的意义。他还表示，“永久中立政策”对现行的邻国政策和“第三邻国”战略没有影响。

事实上，对于蒙古国是否应该实行“永久中立政策”，蒙古国国内存在两派意见。反对派认为，蒙古国处在中俄两大邻国中间，地理位置重要，在地缘政治战略中有着独特的地位和作用。但是与邻国相比，无论是政治、经济还是军事实力，都算是弱小国家，无法也无力与大国抗衡，故只有在大国的庇护下才能保障自身的生存与安全。中俄两国对蒙古国没有威胁的意图，蒙古国也一直坚持与中俄两大邻国开展等距离、均衡的外交政策。因此蒙古国应继续实行现有的外交政策，而若实行“永久中立政策”，将会限制蒙古国的对外交往，束缚蒙古国的外交空间，得不偿失，是“落后的政策”。支持派则认为，虽然目前蒙古国处在和平的安全环境中，但是当前的国际形势复杂多变，各种战争和武装冲突中都有大国间博弈的影子，比如已经发生的俄格和俄乌冲突。而在东亚地区，中日、俄日、韩日都存在领土争端，朝鲜半岛南北仍处在敌对状态中。蒙古国处在亚洲的中部，与上述国家均有密切联系。若是以上国家间发生战争或冲突，蒙古很难独善其身。帮谁不帮谁，会使蒙古国陷入两难境地，既不敢站队，更怕站错了队。鉴于此，实行“永久中立政策”，利大于弊。

另外，蒙古国实行“永久中立政策”的依据，除了上述的现实因素外，历史原因也不能回避。蒙古国国防部国务秘书包勒德巴特尔上校日前在媒体上撰文称，从近200～300年的历史来看，蒙古国一直奉行服从中俄两大邻国的政策，不得不一次次地在两大国之间选边站，直到上世纪90年代实行民主制，才使蒙古有机会独立地解决自己的问题。作为夹在两大邻国之间的小国蒙古国总是担心随时被“龙”或“熊”吃掉。他还认为蒙古国实行民主革命25年来一直奉行的独立自主、与邻国保持均衡、等距离友好关系的外交政策，实质上就是中立政策的具体体现。

据蒙古国媒体报道，早在上世纪20年代，一位名叫策翁的蒙古国政治人物就提出要效仿瑞士建立中立国的设想。但在前苏联70多年的统治和打压下，这个“超前”的设想没能实现。直到上世纪90年代初实行民主革命，蒙古国实现中立政策的说法才再次出现。

将蒙古国打造成区域性中心国家

永久中立国的形成须具备两个条件，一是主权国家自愿承担永久中立义务，二是其他国家承认并保证该国的永久中立国地位。宣布中立是一个国家的权利，但是否得到他国或国际社会认可并接受则是另外一个问题。瑞士是永久中立国的典型代表，形成较早，是多国承认并集体担保的。而位于中亚的土库曼斯坦则是通过联合国决议被承认有中立国地位的唯一国家。

舒日呼博士对本刊特约记者表示，不管他国承认与否，蒙古国已经宣布实行“永久中立政策”，并将长期坚守这一原则。他说在将来解决地区和国家间的重大问题时，可以不选边站队，不用看别人的眼色，但却可以发挥中间调解人的作用。

蒙古国希望将自身打造成在地区有影响力的国家，总统额勒贝格道尔吉倡议的“乌兰巴托对话机制”，为日本和朝鲜开展对话提供了新的平台和机遇。在“六方会谈”停滞多年的情况下，蒙古国更希望能提升“乌兰巴托对话机制”的作用和影响力。蒙古国政府高官在今年9月9日接受共同社独家采访时透露，额勒贝格道尔吉总统7月份在写给朝鲜最高领导人金正恩的亲笔信中，建议在蒙古国首都乌兰巴托举行有关“绑架问题”的日朝正式磋商，以及重启旨在实现朝鲜半岛无核化的六方会谈。蒙古国希望能像瑞士一样，通过提升软实力，将自身打造成区域性的中心国家，发挥区域性的建设作用，扩大国际影响力。

中立政策与现行外交政策不会产生冲突与矛盾

在10月20日蒙古国外交部举行的例行记者会上，本刊特约记者就蒙古国实施“永久中立政策”是否影响邻国政策和“第三邻国”战略进行提问时，蒙古国外长普日布苏伦做出如下解释。他说，作为外长，我认为不会有什么新的变化。他强调指出，自1990年蒙古国进行民主革命后，1992年通过了新的民主宪法，1993年和1994年批准了《蒙古国外交政策指导思想》和《蒙古国国家安全指导思想》。新宪法里包含了蒙古国将采取多支点、开放及和平的外交政策，蒙古国国家安全指导思想中也明确地指出蒙古国不会结盟，不会加入任何军事联盟，不会允许他国军队在蒙古国领土开展军事行动。从上世纪90年代至今已经过去25年，中立原则一直反映在蒙古国的外交政策中，而现在我们只是在法律层面上宣布了“永久中立国”而已。

从地理概念上讲，蒙古国只有两个邻国——中国和俄罗斯。但为了保持平衡，实现自身安全保障和利益最大化，蒙古国提出了“第三邻国战略”。而这“第三邻国”并不是单独指某一个国家，而是由美、日、印、韩等国家或地区重要组织组成。美国和日本作为“第三邻国”的核心国家，在军事和经济上有着无与伦比的优势，不久前蒙美日三国在纽约举行了首次三方战略级磋商，共同讨论经济合作与防务安全，蒙美日结成地区同盟关系的趋势不可避免。

笔者认为，所谓“永久中立政策”并没有改变蒙古国的外交本质。

欲采用“瑞士模式”，保留军队及武装力量

中立国分为战时中立国和永久中立国。战时中立国是指在国际战争开始后，保持中立状态的国家。永久中立国则是根据条约或单方发表的宣言，不论在平时还是战时都永久奉行中立政策的国家。蒙古国地缘政治研究所所长米亚格尔表示，蒙古国选择了永久中立国地位，并称这是“新时期的、积极的中立政策”，当然成为永久中立国并不是“高枕无忧”。所以，蒙古国准备效仿瑞士模式，继续保留国防和武装力量，但将对军队的体制结构进行改革，同时在接受外国军事援助时，考虑中立原则，保持平衡关系，不过多地接受一国的援助或支持。

目前，蒙古国在伊拉克、阿富汗、南苏丹等国均派遣了维和部队，参与当地的防务和城市恢复建设工作。此外，蒙古国还与多国开展联合军演和双边军事交流合作活动。“可汗探索多国军演”已经成为蒙美军事合作的典范，蒙军还参加了美国主导的环太平洋地区的“平衡魔术”联合军演。蒙印的“游牧大象”特种兵联合军演、蒙俄“色楞格演习”等，都已经固定成为蒙古国对外开展军事交流与合作的重要组成部分。作为希望成为永久中立国的蒙古国，是否愿意放弃北约和平伙伴关系国和欧洲安全与合作组织成员国的地位，还需要进一步的观察和了解。

正式启动中立政策的法律程序

2015年9月8日，蒙古国国家安全委员会（核心成员是总统、国家大呼拉尔主席和总理）讨论并支持额勒贝格道尔吉总统的提议。总统倡议制定中立国法草案;国家大呼拉尔主席负责审议批准，为法案形成提供法律基础;总理则采取措施，通过外交渠道，争取获得更多国家的认可和支持。首先是中俄两大邻国，其后是“第三邻国”主要国家，最后是蒙古国的友好交往国家及国际组织。

10月20日，总统额勒贝格道尔吉的人权及法律政策顾问欧挪尔巴亚尔向国家大呼拉尔主席恩赫包勒德提交了《蒙古国永久中立法》草案，这标志着蒙古国中立政策的法律程序正式启动。除了法律层面的保障外，蒙政府还计划设立国家中立日，进行全民庆祝和纪念。

分析人士认为，近25年来，蒙古国实行等距离、均衡的外交政策，也可以说是“隐形中立政策”。此次提出“永久中立政策”，实质上是对其现行的外交政策进行“再平衡”。在当前国际风云突变、大国博弈增强的态势下，“隐形中立政策”无法继续实施，只能被动地将其公开化。例如，在俄美就克里米亚问题进行交锋的关键时刻，美国向蒙古国提出要求，希望其在克里米亚问题上坚定地支持美国的立场。而俄罗斯则警告蒙古国，不要乱讲话。无奈的蒙古国谁也不敢得罪，只好选择默不作声。实行“永久中立政策”，或许可以改变这种现状，将蒙古国从某些国际漩涡中解脱出来。但也应该看到，蒙古国虽然想效仿瑞士的中立模式，却并不具备瑞士的经济实力和国际影响力。目前，国际经济形势处于低潮期，蒙古国因经济产业结构因素，其经济困境在短期内无法摆脱，急需国外大量的投资资金和基础设施建设援助。蒙古国如何在经济发展和保持中立之间取得平衡，将会是个难题。

【阅读链接】

中立国是指在发生武装冲突时，对交战的任何一方都不采取敌对行动的国家，中立国分为战时中立国和永久中立国两种。战时中立国是指在国际战争开始后，保持中立状态的国家。永久中立国是根据条约或单方发表的宣言，不论在平时或战时都永久奉行中立政策的国家。

一般来说，永久中立国的形成必须具备两个条件：一是主权国家自愿承担永久中立义务，二是其他国家承认并保证该国的永久中立国地位。

永久中立国义务主要表现在：除自卫外，不得对他国进行战争;不得缔结与中立地位相抵触的条约或协定，如军事同盟条约;在他国的战争中，遵守中立规则;不采取任何使其卷入战争的行动。

目前国际社会普遍公认的永久中立国有瑞士、奥地利、瑞典、芬兰、爱尔兰、哥斯达黎加和土库曼斯坦。

目前自称的永久中立国有列支敦士登、梵蒂冈、摩尔多瓦和柬埔寨。