不能助长推诿扯皮之风——对一起未经3C认证产品申诉举报不作为复议案件的思考

■文/陈 卫

不能助长推诿扯皮之风
——对一起未经3C认证产品申诉举报不作为复议案件的思考

■文/陈 卫

2015年1月10日，市质监局高新开发区分局接到张某《申诉举报信》，举报申诉该市乐翔照明电器有限公司销售未经3C认证的L E D筒灯。1月16日，高新开发区分局告知申请人，其申诉举报已经移送省质监局稽查处处理。4月3日，张某以省质监局未在法定期限内对高新开发区分局移送的举报申诉作出是否受理决定为由向省政府提起行政复议。

收到复议申请后，省质监局对案情进行了调查，发现2015年1月19日省局稽查处收到了高新开发区分局的移送函，已于21日作出回函，认为稽查处只是省质监局的内设机构，而非独立法人单位，因此高新开发区分局的移送行为不当，并将移送材料退回。基于以上事实，省质监局作出了如下答辩，请求省政府依法驳回张某的复议申请：

第一，高新开发区分局有权处理未经3C认证产品的申诉举报，有关法律法规及“三定”方案都明确该局具有对强制性产品违法行为的申诉举报进行处理的职责。一是根据国家质检总局117号令《强制性产品认证管理规定》第三条：“地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫部门（以下简称地方质检两局）按照各自职责，依法负责所辖区域内强制性产品认证活动的监督管理和执法查处工作”。在该规定第三十七条、第四十九条分别对地方质检两局如何查处作出了规定。可见，高新开发区分局具有查处强制性产品认证违法行为的法定职权。二是国家质检总局《产品质量申诉处理办法》第三条规定：“各级技术监督行政部门应当设置专门的工作机构或者专职人员，负责处理产品质量申诉。”可见，高新开发区分局具有处理产品质量申诉的法定职权。三是根据高新开发区分局的“三定”方案规定，该局具有“依法查处产品质量违法行为”、“负责辖区内质量技术监督举报、投诉、申诉工作”等职责。

第二，申请人以省质监局为被申请人提起行政复议，主体不适格。一是高新开发区分局的移送行为缺乏法律依据。《产品质量申诉处理办法》第十一条规定：“技术监督行政部门对举报生产、销售伪劣商品行政违法行为的产品质量申诉，应当按照《技术监督行政案件办理程序》的规定，移送有管辖权的技术监督行政部门处理”。高新开发区分局收到张某的申诉举报材料后，即使认为不属于自己管辖，也应当及时移送给有管辖权的行政部门。本案中，高新开发区分局将申诉举报移送给省质监局的稽查处，既不符合《产品质量申诉处理办法》中移送给有管辖权的技术监督行政部门的规定，也违反了基本的公文流转要求。二是高新开发区分局对张某的申诉举报移送尚未完成。省质监局稽查处已经在1月21日制作回函，说明理由后将相关材料退回高新开发区分局。该分局收到退回的材料后也并未作出任何处理，其移送行为尚未完成。省质监局既然没有收到移送材料，也就没有在法定期限内作出张某要求的“对其申诉举报信作出是否受理”决定的义务。有义务对当事人的申诉举报作出处理的正是高新开发区分局。

省政府组织召开行政复议委员会会议对该案进行了审理，认为高新开发区分局根据《认证认可条例》第五十五条第一款：“省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门和国务院质量监督检验检疫部门设在地方的出入境检验检疫机构，在国务院认证认可监督管理部门的授权范围内，依照本条例的规定对认证活动实施监督管理”的规定，将申请人的举报申诉材料移送给省质监局具有法律依据。高新开发区分局将材料移送给省局稽查处，已完成了材料的移交，且将移送处理情形告知了张某。稽查处在收到移送材料后，以移送对象错误为由退回，视为被申请人未能正确履行职责，决定责令被申请人在十五日内对张某的举报申诉信作出处理。

省政府的复议决定值得商榷。纵观本案，争议的焦点其实就在于高新开发区分局到底有没有执法权和该局将举报申诉材料移送给省质监局稽查处又被退回的过程能否认定为移送过程的完成。应该说，对前一个问题，仅仅从表面上看，《认证认可条例》第五十五条和《强制性产品认证管理规定》第三条的规定是不尽一致的。但《认证认可条例》规范的是所有的认证认可活动，《强制性产品认证管理规定》依据《认证认可条例》制定，规范的是认证认可活动中的一部分，即强制性产品认证工作，相对于《认证认可条例》，属于特别规定。而且该《管理规定》按照要求，完成了国务院法制办的备案程序，是现行有效的规章。各级质监部门在查处未经3C认证产品时，可以作为执法的依据。在质监部门实行垂直管理的时候，由于国家认监委曾经以国认法函[2004]186号明确“《认证认可条例》所表述的省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门是对现行质量技术监督体制的总体概括。现行质量技术监督管理体制实行省以下质量技术监督系统垂直管理，……《认证认可条例》正式实施后，认证行政执法主体包括省、市、县级质量技术监督部门和国家质量监督检验检疫部门设在地方的出入境检验检疫机构及其分支机构”，执法主体的问题表现得并不突出。随着质监部门的分级管理体制改革的逐步到位，不少地方开始对市县级质监部门的认证执法权提出疑问。为此，2015年2月，国家认监委专门下发了《关于加强对强制性产品认证无证违法行为执法查处工作的通知》，要求各级质检部门按照《认证认可条例》、《强制性产品认证管理规定》等法律法规的要求，严格履职，加强对强制性产品认证目录内产品生产企业、进口商的监管，严把强制性产品认证市场准入关。通知还要求各级质监部门不断加大行政执法力度，对无证行为和伪造、冒用强制性产品认证证书和标志的行为按照法规规定进行严格执法和严肃处理。对后一个问题，应该说，更加明确，高新开发区分局的移送行为并未完成，最终张某的申诉举报还在高新开发区分局手中，这并不涉及到所谓行政机关互相推诿的问题。此案真正不作为的是高新开发区分局，张某的复议对象显然是错误的。

当然，要彻底解决法律规定中存在的冲突，排除社会公众对质监部门的质疑，必须尽快提请国务院修订《认证认可条例》的相关规定，从法规层面明确各级质监部门的执法权限，杜绝少数地方以法律规定不完善为由人为扯皮的现象。

（作者单位：江苏省质量技术监督局）