大气污染治理法律对策研究——畅通司法渠道建设

苏雅

（内蒙古工业大学人文学院 内蒙古呼和浩特 010080）

大气污染治理法律对策研究
——畅通司法渠道建设

苏雅

（内蒙古工业大学人文学院 内蒙古呼和浩特 010080）

包括大气污染在内的环境污染是中国目前面临的难题之一。面对日益恶化的大气环境，中国的相关立法不可谓不完善。但相对先进的法律却面临着执法难题和司法困境。法律在多大程度上可以解决大气污染问题，其发挥作用的关键环节在于立法、执法、司法、还是国家政策的导向上，正是本文要探讨的问题。

大气污染；执法；司法；环境公益诉讼

近来中国各大城市频繁出现的雾霾天气无疑而是人们关注的话题。而因雾霾引发的一系列公共健康问题、社会问题、经济问题则向国人敲响了警钟。当早年间被人们忽视的大气污染以一种触目惊心的可见形式呈现在眼前时，我们惊呼：原来自己早已不能呼吸到清洁的空气。查阅相关资料，发现PM2.5（细微颗粒物）也非唯一的大气污染源。诸如二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物等不能用肉眼看到的化学物质都会造成空气污染，即雾霾天气只是我国大气污染的冰山一角。日益恶化的大气环境，已经成为我国经济快速发展的“不能承受之轻”。

1 污染现状及未来预测

按照污染源不同，大气污染的形式可分为常规污染和非常规污染。常规污染主要指传统工业如电力、冶金、化工、机动车尾气和建材等高耗能行业造成的污染。而非常规污染则是近年来在我国蓬勃发展的新产业如建筑、拆迁、道路施工、堆料、运输等造成的污染。PM2.5就是典型的非常规污染。

2011年，我国机动车保有量达 1.9亿辆，排放污染物4607.9×104t，已经成为城市氮氧化物、一氧化碳的主要排放源。相关资料表明，燃煤尘、道路扬尘、机动车尾气尘、工业粉尘、建筑扬尘是今天PM2.5的主要来源，而到2020年，PM2.5排放仍将呈增长态势。

伴随着我国工业化、城镇化的深入发展，以及相关资料的统计分析，我国在过去的30年间，大气环境一直处在不断恶化之中。专家预测，按照今天我国经济发展的速度，环境质量好转的拐点还远未到来。“中国科学院可持续发展战略研究组”认为，中国城市空气质量真正好转，并达到发达国家的空气质量标准，还需要20年的时间。这是乐观的估计，前提是对污染物加以有效的控制之下。而如何有效的控制大气污染，改善空气质量，除了政策、经济和技术层面的手段，法律作为强制性社会规范，能在多大在程度上发挥作用。

2 大气污染相关法律

作为公共物品的大气环境，以及普遍实行的税收制度，法律也许被认为是政府能够启动的最有效的规制手段。中国在1979年就通过了《环境保护法（试行）》，其中将大气列为首要环境。该法在2014年进行了大规模修改。1987年，《大气污染防治法》通过，2000年进行了第一次修订，而最新的一次修订也在积极地酝酿之中。纵观我国的环境法律法规，即使是与发达国家相比，也并不落后。可是，超前的立法没能遏制日益恶化的环境，自然也未换来清洁的空气。

2.1 排污标准之争

如今大气环境立法中争议较大的就是排放标准—即“最佳环境标准原则”和“总量控制标准原则”之间的选择问题。所谓的“最佳环境标准原则”就是根据当时技术发展的最佳水平制定环境标准，要求所有污染排放都达到此最佳标准。我国《大气污染防治法》第13条适用了“最佳环境标准原则”，其中规定，“向大气排放污染物的，其污染物浓度不得超过国家和地方规定的排放标准”。此标准原则操作起来简单易行，只要每个排污单位都达标了，这个原则也便落实了。但随着经济的发展，排污单位的增多，尽管也许每个排污单位都能够达到最佳排放标准，但排放总量依然庞大，依然会造成大气污染。其中主要原因还是在于此标准制定的依据不是大气环境所能承受的污染容量，而是我国的经济水平和技术条件。

“总量控制标准原则”也许能够克服上述缺陷。其核心在于从总量上对大气污染实施控制。《大气污染防治法》第15条规定，“国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。”该条适用了“总量控制标准原则”,但该原则仅适用于“国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区”，备受瞩目的PM2.5和PM10并不在总量控制的范围之内，而实际上我国很多城市PM2.5和PM10污染已将相当严重。即使是在总量控制标准下的二氧化硫，根据2014年国家环境保护部公布的《2013年主要污染物总量减排考核结果》，其总量也有2043.9×104t，远远超过了目前大气能够承受的污染物总量。

2.2 补充制度

正如其他国家一样，我国也试图在上述两种控制标准之外寻找更为合适的污染控制制度，如排污收费制度。《大气污染防治法》第14条规定“国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度”，对排污者征收排污费。2003年国务院发布的《排污费征收使用管理条例》对排污收费制度的范围、内容、程序和法律责任等作了具体的规定。《环境保护法》第43条也规定“排放污染物的企事业单位和其他生产经营者，应当按照国家有关规定缴纳排污费。“除此之外，环境影响评价制度、环境事件应急制度等也可以在一定程度上弥补上述不足。

3 执法难题

与立法的完善相比，环境执法遭遇了更多的尴尬。而执法之所以不到位，其根源在于经济快速发展与环境保护之间难以克服的矛盾。我们考核一个政府，总是以该政府所在地区的GDP为考

核标准，环境质量的改善，向来不是考核的范围。这就使得地方政府无动力亦无暇保护环境。而环保法律难以真正落实的直接原因则是环保投入不足。我国每年投入环保的资金占经济总量的比例都很低，有学者认为：“如果维持现状，环保投入应占GDP的2%，如果要改善污染现状，投入要达到3%，而我国的投入目前只有1.1%”，如果“GDP增长到8%以上，投入再多，都很难遏制”。说到底，还是和经济发展有关。而如何协调经济发展与环境保护这对矛盾,至今是个难题。修改后尚未实施的《环境保护法》第26条“国家实行环境目标责任制和考核评价制度”，规定县级以上人民政府应将环境保护目标的完成情况作为环保部门及负责人、下级人民政府及负责人考核评价的内容。也许在今后能缓解上述执法难题。

此外，污染的跨区域性、污染源的复杂性、地方保护主义也都将使环境执法面临更多困境。曾有媒体追踪报道了河北接地坝一带村庄因配合北京污染治理而遭受经济停滞、人民生活返贫的情况，北京的环境改善了，而距北京以北100多公里外的大片村庄却据此付出了贫困的代价，这成为我国跨区域污染治理环保成本转移和环保利益异地享有的典型事例。这些因行政强制执行而贫困的地区，他们的损失该谁补偿，补偿的标准又该是多少。

4 司法困境

与环保执法面临的困境相比，大气环境保护司法的日子也不好过。前者的问题主要在于在目前中国的政绩评价体系下政府执法缺乏动力，而后者的困难则是司法通道的阻滞，公民环境权利无法伸张。

1996年，日本东京600多名哮喘病患者以“汽车尾气受害者”的身份提起诉讼，要求政府、高速公路公司、丰田等7家汽车制造企业给与健康损害赔偿。案件历时11年，最终以7大汽车企业支付12亿日元的和解金和政府为受害者提供69亿日元的医疗救助金结案。这一案件使得汽车厂商不得不再次提高技术标准，而政府也被迫更加合理的调整公路布局。而发生在上个世纪90年代末的“马萨诸塞州以及环保组织诉联邦环保局案”则更加引人注目。此案原告涉及美国的12个州、3个城市和一些环保组织等29个原告，而被告则直指联邦环保局。由于关系多方利益，美国另外10个洲和一些汽车制造商也参加了诉讼。案件从联邦地区法院、经上诉法院，一直到联邦最高法院调卷审理结案，最终联邦政府作出了更为严格的规制汽车尾气的法律。案件前后历时6年，被认为是联邦最高法院数十年来处理的最重要的环境诉讼案件，有效的推动了美国环境保护运动和环保立法。

反观中国的环境权诉讼，则颇耐人寻味。虽然《大气污染防治法》第5条规定：“任何单位和个人，有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告”已明确了环境权利得可诉性，但具体操作起来还有很大难度。2005年，松花江重大水污染事件发生后，北京大学法学院三位教授和三名研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼，要求被告中国石油天然气股份有限公司赔偿100亿人民币用于设立松花江流域污染治理基金。尽管在起诉前6位师生已经意识到以自然物作为原告与当时的《民事诉讼法》规定不符，但他们认为，这样的举动有助于推动中国的司法进程，特别是有益于推动《民事诉讼法》增加有关公益诉讼的条款，于是还是办理了起诉事宜。然而，黑龙江省高级人民法院却以“此案与你们无关，目前本案不属于人民法院的受理范围”为由拒绝受理本案。转眼到了2012年，《民事诉讼法》修改后第55条规定，“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定终于为有关组织提起环境公益诉讼提供了法律依据。可发生在2013年的“自然之友、自然大学两家环保组织诉神华环境污染案”又使人们渐渐燃起的希望归于破灭。面对两环保组织的起诉，发院均以“不予立案”结案。该案发生在新《民事诉讼法》实施的1年后，但结果依然差强人意。究其原因，恐怕是虽然法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，但什么样的原告能提起环境诉讼，目前仍无具体的司法解释。

2014年4月24日，十二届全国人大常委会通过了备受瞩目的环境保护法修改草案，新的《中华人民共和国环境保护法》将于2015年1月1日起实施。该法扩大了环境公益诉讼主体的范围，第58条规定，凡依法在设区的市级以上人民政府部门登记的，专门从事环保公益诉讼活动连续五年以上且信誉良好的社会组织，都能向人民法院提起诉讼。而有关资料显示，目前全国五年以上没有违法记录，设区的市级以上环保组织约有三百家。这意味着2015年1月1日以后，环境公益诉讼的案件将会增多。新环境保护法实施后，一直困扰我们的环境公益诉讼主体资格问题将得到解决。但有了起诉资格是一个问题，诉讼费用如何缴纳、赔偿金的归属问题、能不能在诉讼中取胜则是另外的问题。公益诉讼的最终建构和完善，还有很长的路要走。

随着法律对环境公益诉讼主体资格的确认，公民环境权利伸张的大门依然开启。如何使得此司法渠道更加畅通无阻，关键还在于完善司法权力的独立性，使得法院能够摆脱地方保护主义的侵扰，专心于法律和事实本身。此外，缓刑公民环境权利伸张的意识也很关键。

表2 亚艺公园调蓄湖水质监测数据

3.2 主要污染原因分析及治理建议

从湖西面（河涌入口）的水质略好于湖东面（湖水出口）的水质及全湖水质污染状况看出，亚艺公园调蓄湖水力交换缓慢，稀释扩散强度弱，湖内水体基本处于静止状态，污染物难以稀释和扩散，使水域水质恶化，影响到整个湖体水质。四个监测断面的氨氮均超出Ⅴ类标准限值，表明湖水水质富营养化，以氮营养物质为主要污染物，致水质污染原因：外源污染，流入其湖的内河涌，主要受生活污染，氮超标严重；内源污染，湖水相对静止，自我修复能力低，生态结构薄弱。湖体的营养物质主要通过水生植物吸收利用，近年通过引水改善湖水水质，但同时亦引入大量的鱼类，原有的湖内生态系统受到改变，鱼类的大量繁殖，湖中的水生植物被大量消耗，湖中的溶解氧偏低，富营养化现象严重。

[1]国家环保总局.水和废水监测分析方法（第四版）.2002.