“大一统”式金融监管构想

贺斌

近期，有关金融改革的呼声再次高涨，其中金融监管体制改革备受瞩目，甚至一度传出“三会”（银监会、保监会、证监会）合并的传言。

11月3日，中共中央总书记习近平作《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况说明时表示，“要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。”

一周后，11月9日，在解读“十三五”规划建议有关情况吹风会上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民也表示，根据前一个阶段资本市场的波动，也是为了适应中国金融发展混业越来越多的趋势，所以这次建议中提出，要对现行金融监管体制进行改革，具体的改革方案还需要进一步研究和制定。

中央高层对金融监管体制改革的相继表态，意味着金融监管体制改革已正式提到议事日程。期间更有舆论捕捉到“统筹协调监管”字眼，猜测认为这是针对近年中国的分业监管现状，高层首次明确中国金融监管体制的改革方向。

目前，针对未来“统筹协调监管”的改革方向，舆论有两种倾向：一种倾向认为，未来将“一行三会”重新合并，成立一个超级金融监管机构;另一种倾向认为，在现有机制基础上成立一个级别更高的金融监管协调委员会，对金融监管空白领域进行协调，加强监管机构之间的协调联动。

《中国新闻周刊》为此走访了业内专家，在大多数受访者看来，无论哪种改革方式，都代表了业内对改变现有分业监管模式的强烈期望，改革势在必行。而他们的共识是，在保持监管机构专业性、独立性的同时，要寻找到一条与市场契合度相吻合的监管路径。

聚焦超级金融监管

实际上，“三会”本是一体，均脱胎于“一行”，中国金融分业监管的模式始于1995年证监会的成立，之所以开展分业监管，主要源于当时金融机构混乱的经营现象——银行不仅从事银行业务，同时兼营保险、基金、证券业务;另外，证券公司大量吸收居民存款，导致风险急剧上升。出于控制风险以及理顺整个金融行业的需要，国务院确定了金融业分业经营的模式，进而也就确定了目前正在实行的分业监管的模式。

然而，分业监管模式成立以来，由于监管机构所处位置导致监管理念和对具体问题的认识有差别，“行会之争”屡有发生，成为业内心照不宣的话题;加上综合金融监管涉及方方面面的利益分割，监管难度可想而知。

为此，有人建议，在短时期内，如果做不到统一监管，应该由国家更高层级来督促各部门进行突破。这也成为了建议由国务院牵头超级金融监管机构的理由之一。

另外，此前中国资本市场的大幅波动中，相关金融监管机构协调不畅，信息不明，导致监管出现盲区。而随着互联网在传统金融领域不断开疆辟土，互联网金融成为事实上的“三不管”地带。同时，金融市场的不断发展和创新，新的金融产品和交易方式层出不穷，各金融机构纷纷开辟新的金融业务，在混业经营的模式下，分业监管显得越来越力不从心。

在这种情境下，一个承担着“宏观审慎管理”职能的超级金融监管机构成为改变这一现状的希望。

那么，这个超级金融监管机构该如何运作，与“一行三会”是怎样的关系？对此，有一种观点认为，应构建由央行牵头的“超级金融监管机构”。中国银行业协会首席经济学家巴曙松表示，如果继续坚持分业监管的模式，将中央银行排斥在金融监管体系之外，金融监管的有效性势必会大幅降低。

巴曙松建议在具体监管框架改革趋势上，重新整合央行与不同领域监管机构的功能，发挥央行在应对金融危机中的主导作用。

而对于相关金融机构来说，单一的监管机构更有效率。国泰君安首席经济学家林采宜向《中国新闻周刊》表示，国务院没有必要再成立一个超级监管机构，央行就可以承担这个职能。“对我们来说，本来上面就有‘一行三会4个婆婆，假如再多一个超级金融监管机构，那就是5个婆婆了，该听谁的？”

在林采宜看来，央行牵头顺理成章。对银行业来说，一方面，央行对银行货币扩张和货币收缩都有很强的指导功能，利率就是央行来制定的。另一方面，央行原来也是监管银行的，银监会本就是从央行分离出来的。而对保监会和证监会来说，央行监管相对间接，但货币政策就是通过一个市场传导机制进行的，操作者就是各家金融机构，包括信贷收紧和放松都需要各家金融机构来配合。

上海财经大学金融学院院长助理曹啸也向《中国新闻周刊》分析认为，无论是“三会”取消成立一个超级监管机构，还是“三会”保留再成立一个超级监管机构，或是由央行来承担这个超级监管者的角色，哪种监管模式都各有利弊。

“由于金融发展太快，在新的条件和技术下，金融市场未来会有怎样的风险，会采取什么形式爆发，大家都对此认识不足，从目前来看，没有哪一个国家的监管模式是完美的，欧美等国家也在不断探索和调整新的金融监管模式，这就说明现在的模式都是过渡。”曹啸说。

“三会合一”

“三会”合并的消息传出后，有人笑言，“三会”合并寓意很好，“保证银”就是“保证赢”。

但成立一个超级监管机构真能提高监管效率，真能“保证赢”吗？不少人担心，在大部制改革的背景下，“三会合一”只是多了个盖子，依然无法解决多头监管的效率低下问题。

“‘三会就比如三间房子，合并之后是要将三间房打通再重新布局，真正成为一家，而不是简单地在这三间房之外再围个院子，依然还是三家。”林采宜分析说。

在林采宜看来，混业经营在“互联网+”时代已经是大趋势，分业银行有投行部，券商也在做一些类信贷业务，保险公司也卖理财产品，很多业务存在交叉，但由于目前分业监管模式是机构监管，对同一项业务证监会和银监会的标准不一样，就容易出现政策套利，从而造成政策分歧，以及市场分割和风险。

从具体业务上来讲，功能监管是每一项业务都要遵循一样的规则，比如财富管理业务应该遵循怎样的规范，无论证券公司还是银行都要遵循这样的规则;再比如投资业务，无论政券机构还是其他金融机构都要遵循同样的规则。不同的机构在同样的规则下做同样的业务，就没有监管套利的政策空间。

对此，林采宜认为，功能监管必须在统一的监管体系下才能进行，因此，合并后应该变机构监管为功能监管，或者从机构监管转为业务监管，这样就会消除监管套利空间，也避免一个机构参与某个业务要受多头监管，面对不同的规则无所适从的情况出现。

从最初央行负责银行保险证券的全面监管，到把金融监管的职能与货币政策职能分离，形成了“一行三会”的格局，现在似乎又要再把央行变成大一统的超级货币金融监管机构。这是否意味着逆转当年的改革，重新回到原来的老路？

对于这一说法，林采宜不以为然：“回到老路上的不应该是监管方式和监管思维，随着时代进步，该合就得合，这不是倒退。美国的金融监管也分业混业了好几次，如果合起来监管效率更高那就是进步，怎么能说合起来就回到老路了呢？”

捍卫独立性和专业性

然而，一个令人担忧的问题是，在中国这样的大国，金融业的规模巨大并且扩张迅速，如果仅有一个超级金融监管机构，集大权于一身，却没有制衡，会是怎样的局面？

这也正是曹啸所担心的，从国际经验和监管理论来讲，单一监管机构和多头监管机构各有利弊，单一监管者缺乏协调和纠偏的过程，会出现很多问题。多头监管的好处在于其协调过程就是一个避免单一的监管者犯错误的过程，存在纠偏的可能性。“现在‘三会互相吵闹，各说各的反而能把问题看得更透彻，虽然可能会有些拖沓，失去一些时机，但大的问题反而不会出现。”

因此，曹啸倾向于保留“一行三会”，再单独成立一个以协调为主的超级金融监管机构。“从中国金融发展方向来看，如果不考虑改革成本，保留三个监管机构的基本架构，在一定程度保留分业监管的优势，在此前提下，成立一个协调的监管机构，能够避免监管不足或协调麻烦的问题。”

保留“一行三会”的另一个原因在于金融监管的专业性太强，曹啸认为，从传统角度来看，银行、证券、保险存在着专业差异，一个完全统一的监管机构在处理专业性问题上可能会存在难度。

此外，目前中国金融市场大多是混业经营，交易复杂，存在信息不对称问题，这对大而统一的监管机构能否有效地收集信息，从而应对专门风险产生挑战。监管机构统一后，尽管机构之间的协调成本会比较低，但内部管理层必然会加大，规模太大，管理太泛。

这与目前的金融监管协调部际联席会议制度似乎有类似之处。2003年，银监会成立时，“三会”就在金融监管方面确立了分工合作框架与协调机制。2008年8月14日，《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，根据方案，央行将会同银监会、证监会和保监会共同建立金融监管协调机制，但并没有明确是谁来牵头。

直到2013年8月，国务院第一次以文件形式确定建立由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，同时确定联席会议重点围绕金融监管开展工作。

“然而，已经成立十几年的联席会议制度，似乎并没有发挥出它该有的作用。”一位不愿具名的官员说。

对此，曹啸分析认为，与联席会议相比，超级金融监管机构应该是个实实在在的机构，不仅有“身体”，还有“腿”，在纵向管理上也有层级。但还需要对它做个功能定位：“三会”负责微观审慎监管，从机构角度、从某一个单一市场角度、从交易角度考虑问题;超级监管机构则从整个金融市场宏观的风险审慎状况考虑问题，比如某一个局部市场、某一个机构、某个新出现的交易会对整个金融体系有怎样的影响和冲击。

多头监管必然会造成效率的损失，但曹啸认为效率损失有时候是必要的，因为按照当前市场的发展，单一机构在多大程度能够解决监管当中的信息问题，从而避免因一个监管政策失误导致整个金融体系受到冲击，对此是存在疑问的。所以他认为相比而言，即使存在“三会”拖沓，效率不高，这个代价也是合理的。

此外，这种超级监管机构也为未来的改革留下空间，“如果将来发现就需要一家监管机构就够了，那时再合并也不迟。新技术的出现意味着金融体系会出现快速的变化，意味着未知的风险，因此过于激进的改革不一定好，反而采取一些相对折中一点的方案，既能保持对未来的适应性，也能较好解决当前存在问题，为未来监管体系变化打下基础。”曹啸说。

前述不愿具名的官员认为，无论未来“一行三会”如何整合，最重要的是要捍卫和保持监管机构的独立性、专业性，在对金融监管体系重新设计的同时，要寻找一条与市场契合度相吻合的监管途径。