国外城市规划的基本特征与理论基奠——国外城市治理经验研究之四

张诗雨

国外城市规划的基本特征与理论基奠
——国外城市治理经验研究之四

张诗雨

城市规划是城市发展的总体计划，是城市建设的前瞻性部署。它通过确立城市的性质、规模和发展方向，为合理利用土地与资源，协调城市空间布局和基础设施建设，提供了总体性框架。科学合理的城市规划，能为城市建设和发展带来巨大的综合效益。城市规划是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。城市规划直接关乎一个城市的日后管理与运营，一个科学的城市规划，会给城市治理营造一个良好的环境空间。

张诗雨，中国发展观察杂志社副社长，国研文化传媒股份有限公司董事、总经理，管理学博士、应用经济学博士后、副编审，香港大学SPACE学院访问学者。

城市规划的基本特征

对于城市规划，目前学术界尚无统一的界定，有代表性的观点主要有以下几种：

其一，城市规划是一种决策行为，其目的是解决城市中各种物质要素在空间布局与时间序列上的各种矛盾，使其各得其所，有机联系，以取得良好的经济、社会和环境效益。

其二，城市规划是在一定时期内城市发展的目标和计划，是城市建设的总体部署，也是城市建设管理的依据。

其三，城市规划是政府干预城市发展的一种手段，由于是有意识的干预，因而也就是实践，即行动。

其四，城市规划的工作对象是城市社区，其手段是对城市物质环境的布局与设计，其目的是满足全社会的现实需要和促进全社会的发展与进步。

城市规划的基本特征可以归纳为以下几个方面。

一是综合性。城市规划是一项系统工程，它涉及多个规划部门的参与和通力合作，它需要地理学、工程学、管理学、社会学、经济学等多学科的支持，它需要兼顾城市经济、社会、环境多重目标间的协调与权衡。

二是前瞻性。城市规划是对未来城市各项建设的总体设想，是指导城市建设的蓝图，其目的是使城市各项建设与未来城市经济社会发展、城市居民生活需求相适应。城市规划要综合分析影响城市发展的各种限制性因素与非限制性因素，统筹规划，全面协调，使城市自身对社会经济的发展变化具有较强的适应力。

三是权威性。城市规划是城市各项建设的综合部署，它的制定和实施必然会涉及政府各个部门，城市规划范畴中的若干问题，如城市性质定位、城市规划的确定、城市各类用地分配，都是重大的公共问题，要由作为公权力机关的城市国家机构来制定和监督执行城市规划；与此同时，为确保城市规划的执行，必须实现城市规划的法制化。

四是动态性。城市规划本是一个动态的过程，永远没有“完工的一天”，这是因为城市在城市体系中的地位是动态的，城市规划的理论和技术是动态的，城市建设的材料和工艺是动态的，所以城市规划作为一个专门行业的法规，也应是具有弹性的。

五是特殊性。每个城市都有其特定的地理位置、社会经济发展水平、历史渊源与文化积淀，在进行城市规划时，要因地制宜，努力体现城市的特色，打造独特的城市品牌和形象，这不仅有利于城市经济的繁荣和市民生活水平的提高，也有利于城市旅游业的发展。

国外城市规划理论发展

城市作为产业聚集的平台，作为满足生产和生活需要的复杂系统集成空间，决定了城市的发展离不开城市的规划。城市规划中包含了人类对理想的居住空间和生活方式的选择，所以随着城市的发展，技术的进步，人类对新的生产方式和生活方式的不断选择，决定了城市规划理论和思想的不断发展。

综观近代以来城市规划的基本理论，具有代表性并有深远影响力的有以下几种：一是霍华德的“田园城市理论”。田园城市是为解决工业革命所带来的城市问题而设想建设的一种新型城市。19世纪末英国社会活动家霍华德提出了田园城市的概念，他在著作《明日，一条通向真正改革的和平道路》中认为应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市，他称之为“田园城市”。田园城市实质上是城与乡的结合体。1919年，英国“田园城市和城市规划协会”经与霍华德商议，明确提出田园城市的含义，田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模能足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度：四周要有永久性农业地带围绕，城市的土地归公众所有，由一个委员会受托掌管。

霍华德于1899年组织田园城市协会，宣传他的主张。1903年组织“田园城市有限公司”，筹措资金，在距伦敦56公里的地方购置土地，建立了第一座田园城市——莱奇沃思（LETCHWORTH）。 1920年又在距伦敦西北约36公里的韦林（WELWYN）开始建设第二座田园城市。田园城市的建立引起社会的重视，欧洲各地纷纷效法，但多数只是借取了“田园城市”的名称，实质上是城郊的居住区。霍华德针对现代社会出现的城市问题，提出带有先驱性的规划思想，针对城市规模、布局结构、人口密度、绿带等城市规划问题提出一系列独创性的见解。田园城市理论对现代城市规划思想起了重要的启蒙作用，对后来出现的一些城市规划理论，如“有机疏散”论、卫星城镇的理论颇有影响。20世纪40年代以后，在一些重要的城市规划方案和城市规划法规中也反映了霍华德的思想。

二是格迪斯的“进化城市理论”。生物学家格迪斯1915年出版《进化中的城市》。格迪斯倡导区域规划思想，认为城市与区域都是决定地点、工作与人之间，以及教育、美育与政治活动之间各种复杂的相互作用的基本结构。这些思想对大伦敦规划和美国田纳西流域规划产生影响。他主张在城市规划中应以当地居民的价值观念和意见为基础，尊重当地的历史和特点，避免大拆大建。格迪斯还视城市规划为社会变革的重要手段，运用哲学、社会学和生物学的观点，揭示城市在空间和时间发展中所存在的生物学和社会学方面的复杂关系。城市规划工作者应把城市现状和地方经济、环境发展潜力与限制条件联系在一起进行研究，再作规划。他的名言是“先诊断后治疗”，由此形成了影响至今的“调查—分析—规划”，即通过对城市现实状况的调查，分析城市未来发展的可能，预测城市中各类要素之间的相互关系，然后依据这些分析和预测，制定规划方案。

三是昂温的“卫星城市理论”。卫星城是指在大城市郊区或其以外附近地区，为分散中心城市（母城）的人口和工业而新建或扩建的具有相对独立性的城镇。它是一个经济上、社会上、文化上共有现代城市性质的独立城市单位，但同时又是从属于某个大城市的派生物，因其围绕中心城市像卫星一样，故名“卫星城”。按其与母城的关系分为完全从属型、半独立型与独立型。通常，与母城相距较近的卫星城市，居住职能强，依附性强；距离较远的，工业职能强，独立性强，人口规模也大，有时甚至可达到中等城市规模。按霍华德田园城市思想，卫星城市距母城不论远近，均应以绿带包围，与母城在地域上相分隔，但实际上两者间常因发生膨胀而连成一体。卫星城市理论是从霍华德的“田园城市”理论发展而来，根据霍华德的设想，1919年英国规划设计第二个田园城市——韦林时，即采用了卫星城镇这个名称。20世纪20年代，英国建筑师昂温为伦敦地区制定咨询性规划，提出大规模把伦敦的人口和就业岗位分散到附近的卫星城镇去。当时，之所以采用卫星城镇的名称，主要是因为田园城市已被用于泛指城市“开阔的郊区”或“田园式市郊区”；其次，也为了表明韦林之类城镇同伦敦在经济上有紧密的联系。之后，“卫星城镇”一词便流传开来，并被广泛运用，有时还被用于称呼大城市边缘那些规划良好的工业郊区。

四是佩里的“邻里单位理论”。

这是适应现代城市因机动交通发展而带来的规划结构的变化，改变过去住宅区结构从属于道路划分为方格状而提出的一种新的居住区规划理论。1929年，由美国规划师佩里首先提出邻里单位这一概念，它针对当时城市道路上机动交通日益增长，车祸经常发生，严重威胁老弱及儿童穿越街道，以及交叉口过多和住宅朝向不好等问题，要求在较大范围内统一规划居住区，使每一个“邻里单位”成为组成居住的“细胞”，并把居住区的安静、朝向、卫生和安全置于重要位置。在邻里单位内设置小学和一些为居民服务的日常使用的公共建筑及设施，并以此控制和推算邻里单位的人口及用地规模。为防止外部交通穿越，对内部及外部道路有一定分工。住宅建筑的布置亦较多地考虑朝向及间距，该理论对20世纪30年代欧美的居住区规划影响颇大，在当前国内外城市规划中仍被广泛应用。第二次世界大战后，在此基础上发展成为“小区规划”理论。

五是克里斯泰勒的“中心地理论”。德国地理学家克里斯泰勒通过对德国南部城市的深入考察和理论研究，1933年提出了著名的中心地理论，率先论证了城市体系之城市规划的影响。“中心地”指的是在一个城市体系中，大、中、小城市都有各自的经济中心作用，较大城市的经济中心作用包含着较小城市的经济中心作用。每个城市的规划，既要看到本市的经济中心作用，又要看到与其他城市的分工协作关系。这一理论提示了城市的主导产业对城市规划的决定性影响。

六是伊利尔•沙里宁的“城市有机疏散理论”。芬兰建筑师伊利尔•沙里宁为缓解由于城市过分集中所产生的弊病而提出的关于城市发展及其布局结构的理论。沙里宁认为卫星城确实是治理大城市问题的一种方法，但他认为并不一定需要另外新建城市来实现这样的目的，对于大城市而言，通过它本身的定向发展，使其进行有机的疏散同样可以达到目的。沙里宁在他的《城市——它的生长、衰败与未来》一书中对有机疏散论作了系统的阐述。他认为今天趋向衰败的城市，需要有一个以合理的城市规划原则为基础的革命性的演变，使城市有良好的结构，以利于健康发展。沙里宁提出了有机疏散的城市结构的观点。他认为这种结构既要符合人类聚居的天性，便于人们过共同的社会生活，感受到城市的脉搏，而又不脱离自然。有机疏散的城市发展方式能使人们居住在一个兼具城乡优点的环境中。

有机疏散的两个基本原则是：把个人日常的生活和工作即沙里宁称为“旧常活动”的区域，作集中的布置；不经常的“偶然活动”的场所，不必拘泥于一定的位置，则作分散的布置。日常活动尽可能集中在一定的范围内，使活动需要的交通量减到最低程度，并且不必都使用机械化交通工具。往返于偶然活动的场所，虽路程较长亦属无妨，因为在日常活动范围外缘绿地中设有通畅的交通干道，可以使用较高的车速迅速往返。

有机疏散论在第二次世界大战后对欧美各国建设新城，改建旧城，以至大城市向城郊疏散扩展的过程有重要影响。20世纪70年代以来，有些发达国家城市过度地疏散、扩展，又产生了能源消耗增多和旧城中心衰退等新问题。

国外城市规划的重要思想

20世纪30年代以来，在城市规划思想和规划理论演变的过程中，亦出现具有里程碑意义的现代规划思想，它们是1933年的《雅典宪章》，1977年的《马丘比丘宪章》，1981年的《华沙宣言》和1992年的《环境与发展宣言》、《21世纪议程》。

（一）《雅典宪章》（1933年）

在20世纪上半叶，现代城市规划基本上是在建筑学的领域内得到发展的，甚至可以说，现代城市规划的发展是追随着现代建筑运动而展开的。1933年在雅典召开了第四次国际现代建筑会议（CIAM），会议主题是“功能城市”，会议发表了《雅典宪章》。

《雅典宪章》在思想上认识到城市中广大人民的利益是城市规划的基础，因此它强调“对于从事城市规划的工作者，人的需要和以人为出发点的价值衡量是一切建设工作成功的关键”，在宪章的内容上也从分析城市活动入手提出了功能分区的思想和具体做法，并要求以人的尺度和需要来估算功能分区的划分和布置，为现代城市规划的发展指明了方向，建立了现代城市规划的基本内涵。

《雅典宪章》的思想方法是建立在物质空间决定论的基础之上的。这一思想认为，建筑空间是影响社会变化的工具，通过对物质空间变量的控制，就能形成良好的环境，这样就能自动地解决城市中的社会、经济、政治问题，促进城市的发展和进步。在这一思想引导下，20世纪50年代以前的城市规划的方式主要是物质空间规划。

《雅典宪章》最为突出的内容就是提出了城市的功能分区。它认为，城市活动可以划分为居住、工作、游憩和交通四大活动，提出这是城市规划研究的“最基本分类”。宪章中阐述道：“城市规划的四个主要功能要求各自都有其最适宜发展的条件，以便给生活、工作和文化分类和秩序化。”功能分区在当时有着重要的现实意义，它主要针对当时大多数城市无计划、无秩序发展过程中出现的问题，尤其是工业和居住混杂导致的严重的卫生问题、交通问题和居住环境问题等，而功能分区的方法确实起到了缓解和改善这些问题的作用。另一方面，从城市规划学科的发展过程来看，《雅典宪章》所提出的功能分区也是一种革命，它根据城市活动对城市土地使用进行划分，对传统的城市规划思想和方法进行了重大改革，突破了过去城市规划追求图面效果和空间气氛的局限，引导了城市规划向科学的方向发展。当然，《雅典宪章》也存在着一些不容忽视的问题，但这是由于历史局限性造成的。其一，机械的功能分区，牺牲了城市的有机组织，使复杂、丰富的城市生活走向单一化、简单化，与人类的需求背道而驰。其二，城市规划是描绘城市未来的终极蓝图，一并在这种终极状态下平衡各类用地，这显然与不断变化的社会经济不协调。

（二）《马丘比丘宪章》（1977年）

上世纪70年代后期，国际建筑协会鉴于当时世界城市化趋势和城市规划过程中出现的新内容，于1977年在秘鲁的利马召开了国际性学术会议。与会的建筑师、规划师和有关官员以《雅典宪章》为出发点，总结了半个世纪以来尤其是第二次世界大战后的城市发展和城市规划思想、理论和方法的演变，展望了城市规划进一步发展的方向，在古文化遗址马丘比丘山上签署了《马丘比丘宪章》。

该宪章申明，《雅典宪章》仍然是这个时代的一项基本文件，它提出的一些原理今天仍然有效，但随着时代的进步，城市发展面临着新的环境，《雅典宪章》的一些指导思想已不能适应当前的形势的发展变化，因此需要进行修正。

《马丘比丘宪章》首先强调了人与人之间的相互关系对城市和城市规划的重要性，并将理解和贯彻这一关系视为城市规划的基本任务。“与《雅典宪章》相反，我们深信人的相互作用与交往是城市存在的基本依据。城市规划……必须反映这一现实。”《马丘比丘宪章》摒弃《雅典宪章》机械主义和物质空间决定论的思想基础，宣扬社会文化论的基本思想，它认为，物质空间只是影响城市生活的一项变量，而且这一变量并不能起决定性的作用，而起决定性作用的应该是城市中各人类群体的文化、社会交往模式和政治结构。从人的需要和人与人之间的相互关系出发，《马丘比丘宪章》提出了一系列的具有指导意义的观点。

其次，《马丘比丘宪章》在对40多年的城市规划理论探索和实践进行总结的基础上，提出《雅典宪章》所崇尚的功能分区“没有考虑城市居民的人与人之间关系，结果是城市患了贫血症，在那里城市建筑物成了孤立的单元，否认了人类的活动要求流动的、连续的空间这一事实”。宪章提出：“在今天，不应当把城市当作一系列的组成部分拼在一起考虑，而必须努力去创造一个综合的、多功能的环境”，并且强调，“在1933年，主导思想是把城市和城市的建筑分成若干组成部分，在1977年，目标应当把已经失掉了它们的相互依赖性和相互关联性，并已经失去其活动和涵义的组成部分重新统一起来”。

第三，《马丘比丘宪章》认为城市是一个动态系统，要求“城市规划师和政策制定人必须把城市看作在连续发展与变化的过程中的一个结构体系”。20世纪60年代以后，系统思想和系统方法在城市规划中的运用，直接改变了过去将城市规划视作对终极状态进行描述的观点，更强调城市规划的过程性和动态性。《马丘比丘宪章》在总结一系列理论探讨后，进一步提出“区域和城市规划是个动态过程，不仅要包括规划的制定而且也要包括规划的实施。这一过程应当能适应城市这个有机体的物质和文化的不断变化”。

第四，《马丘比丘宪章》提出公众参与对城市规划的极端重要性，“城市规划必须建立在各专业设计人员、城市居民以及公众和政治领导人之间的、系统的、不断的互相协作配合的基础上”，并“鼓励建筑使用者创造性地参与设计和施工”。

（三）《华沙宣言》（1981年）

1981年国际建筑师联合会第十四届世界会议通过的《华沙宣言》确立了“建筑—人—环境”作为一个整体的概念，并以此来使人们关注人、建筑和环境之间的密切的相互关系，把建设和发展与社会整体统一起来进行考虑。

《华沙宣言》强调一切的发展和建设都应当考虑人的发展，“经济计划、城市规划、城市设计和建筑设计的共同目标，应当是探索并满足人们的各种需要”。从这样的前提条件出发，“改进所有人的生活质量应当是每个聚居地建设的纲要”。宣言将生活质量作为评判规划的最终标准，建立了一个整体的综合原则，从而弥补了《雅典宪章》以要素质量进行评价的缺陷以及《马丘比丘宪章》对整体评价的忽视。

《华沙宣言》继承了《雅典宪章》和《马丘比丘宪章》中的合理成分并加以综合，提出“规划工作必须结合不断发展中的城市化过程，反映出城市及其周围地区之间实质上的动态统一性，并确立邻里、市区和城市其他构成要素之间的功能联系”。它沿用了《马丘比丘宪章》中的内容甚至是语言，认为“规划是个动态过程，不但包括规划的制定，而且包括规划的实施”，并强调规划实施过程中的实施效果的检测，“任何一个范围内的规划，都应包括连续不断的协调，对实施进行监督和评价，并在不同水平上用有关人们的反应进行检查”。只有这样，城市规划才可能在原有基础上得到发展。

《华沙宣言》同样强调了城市规划过程中公众参与对于城市规划工作成功的重要性，提出“市民参与城市发展过程，应当认作是一项基本权利”。通过广大市民的参与，可以“充分反映多方面的需求和权利”，从而使城市规划能够实现为人类发展服务的职责；另一方面，只有公众参与了规划的编制和决策过程，才会对规划的实施具有责任感。因此，宣言中提出，为了达到规划的目的，“规划工作和建筑设计，应当建立在设计人员同有关学科的科学家、城市居民，以及社区和政界领导系统的不断地相互配合和共同协作的基础上。”

《华沙宣言》在强调人和社会的发展以及规划和建筑学科作用和职责的同时，尤其关注环境的建设和发展，强调对城市综合环境的认识，并且将环境意识视为考虑人和建筑的一项重要的因素。在对环境问题普遍关注的20世纪80年代，《华沙宣言》顺应了历史的潮流，并且进一步强调了对环境进行保护的思想在城市规划发展过程中的重要意义。

（四）《环境与发展宣言》和《21世纪议程》(1992年)

1992年在巴西里约热内卢召开的世界环境与发展大会上通过《环境与发展宣言》和《21世纪议程》，其中心思想是：环境应作为发展过程中不可缺少的组成部分，必须对环境和发展进行综合决策。宣言和议程还针对可持续发展问题展开讨论，确立了可持续发展是当代人类社会发展的主题。

《21世纪议程》中明确提出：“……可持续发展包含了社会、经济和环境的因素……”，并要求各国政府“做到在寻求发展时统筹考虑经济、社会和环境问题，确保经济上有效益，社会上做到公正和负责任，又有益于环境保护”。针对许多国家的决策体系中存在的问题，议程特别强调在制定政策、规划和实施管理时，应当将经济、社会和环境因素综合在一起，不能分裂开来，“既考虑环境，又考虑发展”，并应当“把重点放在各方面的相互作用以及共同作用上”。要改进规划和管理体系，要“将政策手段用作规划和管理的工具，在决策中揉进效率的标准，并应定期检查和调整这些手段，以确保其继续有效”，同时建立起“一体化的环境与经济制度”，在规划和实施的过程中有可能充分运用法律、市场和政府的协同作用来实现可持续的发展。

总之，从19世纪末开始，现代城市规划学作为一门有特定研究对象的学科创立以来，城市规划经历了理想主义、功能主义到第二次世界大战后的人文主义与现代主义结合，注意充分满足居民住房、教育、娱乐、家庭生活等多方面的需求。上世纪60年代以来，现代城市规划观念又经历了一次新的变革：重视社会经济因素与城市规划的结合，对城市结构认识进一步深化，用环境观点规划和建设城市，将城市规划看作是引导城市有序发展的一种手段。如何适应城市居民的各种需求，已成为城市规划的一个主要特征。