TPP下一步如何走

马丽娟

虽然针对TPP的反对很多，但是许多分析者都相信TPP将在大约一年内得到批准

经历了7年紧张协商之后，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）终于在2015年10月5日达成基本协议。这是美国总统奥巴马的一次政治胜利，与美国在古巴和伊朗政策上的重大调整一道，TPP协定也成为奥巴马第二任期的政绩之一。TPP的12个成员国包括澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南，它们一起取得了艰难的共识。现在，本届美国政府将要致力于实现该协议中所承诺的好处。按照美国贸易代表处新网站上的说法，这一协议将给参与国带来巨大的经济收益。

但是，对该协议的反对声也很大。尤其是在11月初协议文本公布之后，反对声还在不断增强，而文本细节仅仅在谈判进程中有所提及。在美国和其他参与国的劳工、环保等群体中，围绕TPP的疑虑持续增加。还有一些担心则涉及该协议对中国这一非参与国的影响，以及该协议给亚洲和拉美所带来的区域性影响。在2015年，美洲对话组织出了一份报告，其撰写者包括作者本人以及墨尔本大学的学者亚德里安·西恩。这份报告认为，TPP虽然是致力于区域融合，但只会在亚太地区的参与国和非参与国之间引发隔阂。

至于TPP是否会引发其支持者或反对者所设想的那种巨大的经济和政治效果，仍有待观察。我们的评价必须在该协议真正生效后进行，而协议的生效又取决于各参与国政府的批准。在美国，尤其是恰逢选举年，TPP法案要通过绝非易事。在民主党和共和党的初选辩论中，TPP已经占据了显要位置，并且受到多位候选人的反对。同时，在日本和加拿大也不乏TPP的批评者。正如美国贸易代表迈克尔·B·弗罗曼所说的，完成谈判仅仅是“迈出了第一步”。现在离实施TPP还有很长的一段路，而且这段路也绝非顺畅无阻。

解析TPP

一般认为TPP是一项由美国领导的尝试，但实际上起初并非如此。早期的谈判被称为“泛太平洋战略经济伙伴”，是2002年亚太经合组织新西兰峰会的一个副产品。当时的发起国有新西兰、智利和新加坡，并被称之为“亚太三方”（P-3）。后来随着文莱在2005年加入谈判，就变成了“亚太四方”（P-4）。直到2008年，美国才正式出场。在当年2月，时任总统小布什宣布，美国将加入这一涉及金融服务和投资的久拖不决的“亚太四方”谈判。

虽然不是最初的参与方，但是自加入之日起，在扩展该谈判的成员和议程方面，华盛顿当局以及美国企业就扮演起核心角色。约瑟夫·斯蒂格利茨与亚当·赫斯在最近一篇报业辛迪加的意见专栏中指出，就美国的构想而言，TPP并非是真的要推动“自由贸易”。尤其是考虑到，各参与国之间的贸易已经相当开放了。在这两位作者看来，TPP是用来管理参与国之间的贸易和投资关系，而并非是为了进一步推进其内部的商贸自由化。西恩的解释则是，作为一项21世纪的贸易协定，TPP的用意在于治理那些“国界之内”的问题，或者是资金进入他国境内所引发的事务。为此，TPP的内容就包含诸如“针对国有企业角色的治理条款……强化知识产权保护的力度，以及……管理数字时代的信息流动。”

有一个事实是，许多TPP条款都非常有利于参与国的大公司。这一点招致了一些批评。但是，协议的某些部分也明显是支持小企业的。TPP单有一章是解决小企业所遭遇的不当壁垒。在现有各种贸易协定中，TPP是第一个有这类条款的。这些条款会帮助中小企业扩展其海外业务。另外，该协议一旦通过，还将有助于整合亚洲和美洲的重要市场。以墨西哥在亚洲的情况为例，它仅仅和日本签有自由贸易协定，尤其希望TPP能帮助其制造业扩展在亚洲的出口市场。

为了形成某种贸易协定的“黄金标准”，TPP的谈判方将劳工和环境条款也纳入其中。美国贸易代表办公室称之为“史上所有贸易协定中对劳动和环境问题的最强承诺”。TPP对签署国的要求是，采纳并维护基本劳工权利，并且实施国际劳工组织所承认的各项劳动法规。这其中包括结社自由、集体谈判权、禁止强迫劳动、废除童工以及消除雇佣歧视等。一些劳工团体已经警告说，这些条款会对就业和工人权利带来负面影响。但是，国际劳工组织亚太区办公室的观点是：TPP代表着“贸易协定可以被用来改变各参与国的劳动条件”。而在此之前，美国贸易协定的要求是，仅仅在某国未能遵守其国内法律或者违反某些核心的国际劳工标准时，别的国家才可以对其劳工问题提出质疑。

相比而言，美国环保团体对TPP相关条款的反应就没有那么正面。美国将承担环境监管职责视作核心的美国价值观，美国贸易代表处也在TPP中推动它所称之的“强有力的、充分实施的环境章节”。但是，环保主义者担心，即便TPP提及严格的环境标准，却无法使之实施起来。在评估最近公布的协议文本之后，美国环保团体西拉俱乐部宣称，相关条款是“不起作用的”，并且无法满足环境保护的最低标准。

在美国国内，还有一种担心涉及TPP给个人医疗支出所带来的影响。在TPP的谈判过程中，美方代表被认为一直严守美国制药公司的利益。医生无疆界组织政策主任罗西·马尔皮尼在《政治家》杂志中宣称：“制药公司的需要和美国的谈判要求之间相差无几。”知识产权保护条款当然会促进制药行业的创新，但是也可能阻碍非专利药品的使用，并因此妨碍治疗同时也提升医疗成本。

在这个关键时刻，也许TPP中最具争议性的内容是围绕外来投资者与所在国之间的争议处理机制（ISDS）。TPP认为，与外来投资相关的条款可以由本地法院来执行。但是，如果投资者愿意的话，也可以由TPP的争议处理机制来执行。投资者通常都会倾向于选择后者。TPP的争议处理机制是独立于所在国的司法体系之外的 ，其结果由独立裁决庭来决定。这一裁决庭的组成人员由争议各方选出，其身份则通常是国际贸易和投资领域的专业律师。

批评者认为，这一裁决机制进一步维护了大型跨国公司的利益，并且损及各国的国家主权。他们的担心是，现有法律遭受挑战，同时一个非政府团体成为了监管主体。美国贸易代表处认为，当外国投资者在所在国的法院寻求司法救济时，它很有可能遭遇歧视性的对待，这样就需要TPP的争议处理机制。而且，TPP也明确表明，成员国也可以针对投资者提出反向指控。当然，即便没有相关条款，估计这类情形也照样会发生。还有就是，在TPP其他11个参与国中，美国与其中的加拿大、智利、墨西哥、秘鲁、新加坡和越南这6个国家已经签有包含这一争议处理机制的贸易协定。即便如此，这仍然未能缓解大家对该机制的担心。

在未来的一年内，随着各签约国政府在各自的立法机构争取TPP的批准，以上这些争论都会愈发引人注目。在澳大利亚，尤其是在菲利普莫里斯烟草公司所引发的诉讼之后，争议处理机制就处于激烈争论之中。该烟草公司援引香港和澳大利亚的双边贸易协定中的争议处理机制，起诉澳大利亚国内的烟草包装法规。新西兰的工党也威胁说要抵制TPP的争议处理机制。拉美各国的社会团体则担心TPP条款能否真正实施。在秘鲁就有人提到，即便秘鲁和美国的双边自由贸易协定是积极的，但地方环境标准仍在遭受侵蚀。

虽然有这样一些担心，但是很多非成员国仍然在竞相争取加入TPP。这其中就包括菲律宾。该国贸易和工业部副部长亚德里安·克里斯托巴最近说，加入TPP是菲律宾国际贸易战略的一项重要内容。哥斯达黎加的贸易部长则称，对于哥斯达黎加和巴拿马这样的小国而言，现在申请加入太平洋联盟就是“一块踏板”，最终则是要加入TPP。而要想加入TPP谈判，新的参与国必须得到目前12个签约国的一致同意，同时还要满足该协定的各类标准。

TPP与中国

中国并不是TPP的签约国，但是，中国在TPP的发展进程中也起到了间接作用。这一伙伴协定并非被视作用来牵制中国的，虽然确有很多人持相反观点。但是，中国的经济发展成就，以及由此带来的对传统全球投资和金融活动的挑战，却无疑影响了TPP的发展。正如奥巴马总统在2015年10月的一份官方声明中所暗示的，这一协定是为了抢在“中国这样的国家”之前为全球经济活动“写定规则”。通过TPP这一形式，美国的目标是推动其自身的核心经济价值，并且让参与国的企业能够“公平竞技”。而这些企业的竞争对手，就是来自中国等地区的强大国家企业。

中国也并非坐等TPP的完成，中国政府也在积极发展其自身的全面贸易战略。在“十三五”规划方案中，中国提出在全球大部分区域扩展双边自由贸易协定，并且推进地区全面经济伙伴协定（RCEP）。这后者是由中国牵头的，以加快两项多边平台的谈判进度：一项是东亚全面经济伙伴协定（CEPEA），另一项是东亚自贸区（EAFTA）。2015年6月，中国与澳大利亚签署了自由贸易协定，接下来还会与欧盟签，北京已经在与欧盟谈判一项双边投资协定。还有一项拟议中的包括中日韩三国的三边协定。这有可能扭转日韩两方与中国的贸易下滑趋势，同时也让中国与这两个亚洲邻国的关系能够得到必要的改善。中国与秘鲁和智利之间也已经签订了自由贸易协定。中国也一直想与哥伦比亚签，但是到目前为止进展有限。

中国提出了“一带一路”计划，其目的是通过基础设施建设和贸易谈判的方式来发展横跨欧亚的商贸沟通。根据中国国家统计局发言人盛来运的说法，新的自贸区建设也会“对冲”TPP的影响。“一带一路”计划是为了利用中国在金融、市场、技术和生产能力方面的优势，也是为了发展外贸中心和“生产基地”。作为“一带一路”计划的重心，亚洲基础设施银行的作用则是提供所需的大部分融资，以推进新丝路沿线基础设施项目。北京已经暗示最终加入TPP的兴趣，也可能与美国合作来草拟一项亚太自贸区协定，这一协定将可以把TPP和RCEP融入同一项地区贸易框架。已经有几个国家同时加入了这两项协议。中国商务部长高虎城表示：“TPP协定与区域内的其他各项自由贸易协定能够相互促进，并共同推进亚太地区的贸易、投资和经济发展。”他还说：中国“愿意与美国合作共同制定全球贸易规则。”彼得森研究所的芭芭拉·科斯瓦表示，RCEP和TPP拥有足够的相似性，二者可以共同支持APEC的长期追求，即创建一个亚太自由贸易区。“十三五”规划方案中提到了亚太自贸区，这可能暗示中国愿意在推进这一目标上加强与美国的合作。

为了最终能加入TPP，中国必须启动一些艰难的经济改革措施。但是，正如经济学家金坚敏在我和西恩即将出版的一本新书中所讲的，“TPP对于中国来说也许并不一定是个麻烦，因为它在很多方面都符合习近平主席推动中国经济市场化发展的努力。”这些改革有一些显著的实例，比如说上海自贸区，国务院宣布的在医疗服务领域实行外商投资负面清单，与美国进行的双边投资协定谈判，以及正在推进中的国有企业改革等。

然而在中短期经济影响方面，中国对TPP确有一些担心。根据金融时报的报道，在TPP谈判达成之后，一位中国央行的经济学家估计，由此造成的贸易机会损失，可能在最初阶段使中国经济损失0.5%的年度增长。这将会同时不利于中国以及全球经济。中国经济的放缓已经导致全球大宗商品市场的下跌，并对很多国家的经济增长带来不利影响。TPP会帮助参与国应对全球经济放缓的前景，但是，中国经济如果失速过快，将会对所有国家都不利。

如果将中国排除在TPP之外，对那些与中国有着广泛经贸往来的参与国也是不利的。比如说，对于那些接受大量中国投资的参与国来说，就要搞定TPP中关于减少国有企业竞争的条款。根据拟议中的最新计划，中国还将有针对拉美的投资和基础设施项目，如果实现的话，这将使拉美国家获益良多。习近平主席和李克强总理近年都到访拉美，他们分别提出了“1+3+6”和“3x3”的中拉合作新框架，这些合作方式将帮助拉美的产业升级。其具体方式是鼓励中国的私企和国企更大程度地参与拉美的各类高科技和生产制造业，比如说电信、物流、铁路和造船等部门。在TPP中，要求签约国承诺更加支持私人部门，而不是国有企业。这样的要求有可能阻碍来自中国的融资和投资，因此很可能改变现有的跨太平洋商贸格局。

中国日益增长的全球参与以及TPP的相关要求，导致了一种机会和矛盾共存的态势。为了在这一机会和矛盾之间实现平衡，现在需要的是制定精巧的政策。然而，跨太平洋贸易架构并不要求中美双方支持不同版本的经济多边主义。未来中美双方实现合作与团结的空间还是很大的。这一点正如西恩和我在之前的报告中所谈到的，“亚太国家的使命在于构建一种战略，让本地区内处于竞争中的不同治理模式能够同时发挥各自的优势。”

伺机而动

如果美国国会不批准TPP，那么以上这些担心也许就无所谓了。目前，美国的政治气候是相对不利于TPP的。民主党人的特征是反对贸易，他们从谈判的一开始就在反对TPP中的很多条款。但是，即便是总体上倾向贸易的共和党人也反对TPP的某些内容。协议的全文一公布，各个利益集团就开始投入争斗。而批准程序正好碰上大选年，就使得这一目标更加艰巨。在TPP问题上，各位总统候选人都各有主张。民主党中处于领先地位的候选人是希拉里，她多年来都支持贸易协定，但是在10月却撤回其对TPP的支持。她所担心的是，这一协定在为美国创造就业、提振工资和维护国家安全方面存在不足。另两位民主党候选人是马丁·欧麦莱和伯尼·桑德斯，目前也反对TPP。桑德斯称这一协定是华尔街的一场大胜。而欧麦莱认为，这一协定将使美国中产阶级消亡，对工资的影响也是负面的。在共和党那边，麦克·哈克比和唐纳德·特朗普持批判态度，其他几位候选人则在原则上支持该协定，但也担心其对于美国劳工的潜在影响。

如果美国国会拒绝批准，那将不仅是对TPP的一个重大打击，同时也会重创奥巴马政府的整体贸易进程。TPP是美国当局一项范围更大的“自由贸易”战略的一部分。这一战略还包括了跨大西洋贸易投资伙伴关系协定（TTIP）和服务贸易协定（TISA），目前它们仍处在谈判进程中。如果这两项协定能够达成，将形成美欧之间的自由贸易区。这将是有史以来最大的区域自贸协定，涵盖全球大约46%的经济规模。而TPP的成败也将预示着TTIP和TISA的谈判能否成功。

虽然针对TPP的反对很多，但是许多分析者都相信TPP将在大约一年内得到批准。彼得森国际经济研究所的加里·胡弗鲍尔认为，虽然都表达反对的声音，但处于领先地位的总统候选人——包括希拉里·克林顿——都不会去阻碍这一协定。他说，候选人只是给自己留下一些回旋空间。美国贸易代表迈克尔·弗罗曼在整个夏天都一直与国会议员们定期会谈。由于奥巴马当局的介入足够充分，TPP的国会投票肯定会通过。

（作者为华盛顿特区美洲对话组织中国与拉美项目主任，涂锋译）