粮食安全新战略

吴思

国以民为本，民以食为天。2015年7月1日正式通过并实施的《国家安全法》明确提出健全粮食安全保障体系，粮食安全上升为国家安全战略的重要组成部分。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

在粮食产量十一连增的背景下，中央多次关注并强调粮食安全问题，意味着什么？

“中国用不到世界十分之一的耕地，生产了世界四分之一的粮食，养活了占世界近五分之一的人口，成就不可谓不大，但繁荣之下亦有隐忧。”11月15日，在由国务院发展研究中心指导、国研中心农村经济研究部和中国经济年鉴社共同主办的“2015中国粮食与食品安全战略峰会”上，国务院发展研究中心主任李伟指出，中国粮食和食品安全领域面临三大新挑战：资源环境代价、国际市场影响、质量安全隐患。

针对上述问题，来自国内外的政府官员、专家学者和农业企业高管进行了多场研讨。与会者认为，为应对新挑战，应制定长期稳定的农业战略和政策，转变农业发展方式，培育增长新动力，加强国际合作，完善食品安全监管框架。

粮食安全新挑战

经济学人智库发布的《2015年全球粮食安全指数》显示，调查涵盖的109个国家中，在粮食普及程度、可负担程度以及品质安全三大指标上，中国分列第39名、第50名、第38名。

供给方面，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文介绍说，“总体上看，中国粮食供给极为充分，国内产量、进口数量、社会库存量均在增长。”自2004年以来，中国的粮食已连续十一年增产，2014年粮食产量达6亿吨，预计2015年将继续增产700-800万吨左右，人均粮食占有量接近450公斤，达到历史最高水平。在国内粮食产量不断增长的同时，进口数量也在不断增加，2014年进口粮食共1.04亿吨，2015年该数据有可能达到1.05亿吨到1.2亿吨，种类几乎覆盖所有农产品。

价格方面，李伟分析指出，国内粮食价格受国际市场影响日益加深，是中国粮食安全面临的突出问题。据测算，2015年1-9月份国内小麦、玉米、大米的平均价格比进口到岸完税价分别高出36.6%、50.6%、41.6%。“近年来中国不断提高稻谷、小麦最低收购价和玉米的临时收储价格，有力促进了粮食增产和农民增收。但随着内部条件的变化，国内粮食价格与国际市场严重背离，国内外粮食价格倒挂的问题日益突出，粮食价格支持政策面临新的挑战。”

国内外粮食价差同时体现在国内市场价格上涨和国际市场价格下跌。2015年进口粮食总量比去年同期增加了27.4%，但总价款反而下降了3.4%，可见国际粮食价格下跌非常明显。而国内粮食价格高于进口价格，用粮企业更多转向便宜的进口替代品；同时中国各级政府高价托收，导致粮食产量、进口量、库存量三量齐增。李伟说，这种三量齐增的状况，在世界200多个国家和地区都是很少出现的。库存挤压严重，财政负担沉重，如何完善农产品价格形成机制、完善粮食收储制度、统筹国际国内两个市场和两种资源，是中国农业政策调整的重大课题。

品质安全方面，目前中国食品质量安全隐患仍然较多。李伟表示，食品质量安全问题隐蔽性强，生产者、经营者与消费者、监管者信息不对称，尤其面对2亿多农户、40多万家食品加工企业、300多万个食品经营主体，政府实施有效监管难度较大。值得注意的是，进口食品的质量也不能让人放心。受全球复苏疲软、消费市场低迷、生产成本持续提高等因素影响，一些食品企业为了维持利润，减少了对质量管理的投入，全球食品安全问题频发。

中央每次提出粮食安全问题，都有现实的背景：库存压力、调运困难、价格承压、进口波动，供求关系出现紧平衡等。中国农业部副部长屈冬玉坦言，当前中国农业发展也进入了新常态，面临诸多挑战，包括国内外价格差距拉大，过度进口压力增加，国内农产品生产成本显著上升，出口增长乏力等。

此外，李伟也强调，中国可持续保障粮食和食品安全的基础并不牢固，在外部市场环境和内部要素配置方面仍十分脆弱，其中一个突出问题是资源环境代价过大。李伟列出了几组数据：用水方面，中国农田灌溉水的有效利用系数仅为0.52，比世界先进水平低0.2个百分点，粮食主产区实际用水量普遍超过水资源可持续的利用量；化肥方面，中国的使用强度是世界平均水平的2.7倍，过度使用化肥导致土壤酸化造成的污染成本超过了增产的收益；农药方面，中国单位面积使用量是世界平均水平的2.5倍。“目前中国粮食增产基本还是走要素投入的老路。如果继续以这种透支资源环境的方式进行粮食生产，农业赖以生存和发展的基础将被破坏，今后粮食产量的可持续增长必然面临更大挑战。”

农业结构调整

相比于粮食产量问题，农业结构调整和可持续发展同样需要关注。国家发改委农村经济司副司长方言指出，总量和质量、总量与结构、需求与资源、成本与效益问题，是下一步农业结构调整需要破解的难题。而中国粮食供大于求的现状，为农业结构调整提供了基础。

农业部种植司副司长潘文博表示，推进新一轮农业结构调整的四大任务分别是，构建粮经饲均衡发展的三元种植结构，构建适应市场需要的品种结构，构建生产生态协调的区域结构，构建种地养地结合的耕作制度。

新一轮农业结构调整的重点是玉米。近日农业部出台了《关于玉米种植业结构调整的指导意见》，旨在进一步优化种植结构和区域布局。

对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊的解读是，过去七年中国玉米临储收购价格一路走高，在保证农民收入的同时，付出的代价不小。国际市场价格一路向下，价格倒挂导致国际市场玉米大举进入，农民担心卖粮难，下游加工企业、粮食存储和国家财政压力急剧增大。“未来将更注重生产能力的保护和提升，而不是产量每年都要大幅度增长。”

值得注意的是，在上述指导意见中，玉米调整的重点区域是非优势区域。对此，方言认为，结构调整的一大目的是解决库存问题，但库存恰恰集中在主产区。在保护主产区的前提下，主产区的玉米是否可以有所调整、能否通过建立大豆保护区的方式推动玉米、大豆轮种，都值得进一步探讨。

而对于区域结构的调整，方言认为难度更大。她建议，一是让玉米带和饲料带有机结合，减少调运；二是对新疆、甘肃和华北平原等地下水严重超采区调整作物结构；三是在西部地区和西南重金属污染区退耕还林、退耕还草，保护生态环境。“因为涉及到农民的切身利益，难度非常大。近30年来只有棉花进行过一次区域布局调整，所以需要中央财政给予必要的补贴。”

耕作制度调整也是在粮食供过于求时采取轮作休耕来调节粮食供求状况。中国过去习惯于藏粮于仓、藏粮于民、以丰补歉，过度关注扩大粮食播种面积和提高单产。而实施“藏粮于地”战略，虽然不生产粮食，但土地休耕后可以提高耕地质量，粮食生产能力还在。韩俊透露，他此前与美国农业部副部长迈克尔·斯邱兹（Michael Scuse）就美国休耕制度的政策效果进行过讨论，达成的共识是：休耕不是为了控制产量，更多是考虑环境脆弱，而且休耕的规模很小，不会对粮食产量产生太大影响。

结构不合理与收储价格直接相关，改革的基本取向是减少价格支持政策对市场的扭曲影响。目标价格补贴政策正是在这样的背景下提出。陈锡文表示，目前已基本形成共识，即在国内粮食产量达6亿吨的水平下，可以不再寻求刺激产量增产的价格支持政策。欧盟委员会农业与农村发展总司代副司长约翰·克拉克（John Clarke）建议，可以改变补贴的形式，不与价格和产量挂钩，而是与环境保护和资源节约联系起来。

当然，结构调整的步伐不会太快。潘文博强调，一方面，国内市场消费需求不振、国际市场进口冲击，都对结构调整带来影响。结构调整也要遵循市场规律，政府只能通过试验示范引导农民调整；另一方面，也需要警惕供求形势出现逆转。

农业生产方式转变

“十三五”规划建议中提出，要大力推进中国农业现代化，推进农业产业链和价值链建设。

科技是农业走向现代化的基础。其中，生物技术和信息技术将引导未来农业生产方式转变。

韩俊表示，生物技术是大有可为的新技术、新产业，在“十三五”规划建议中，生物技术也被列入重点发展的核心技术清单。不可否认，非转基因育种对农业增长起到了长足作用。而对于转基因生物技术，中国在政策研究上大胆积极，监管方面强调严格监管，在推广方面仍然谨慎。主要考虑到生物技术存在一定的风险，尤其是绕过监管进入国内的转基因生物。

在生物技术方面，杜邦先锋北亚区生物技术与政府关系总监王琴芳分享了一组数据，说明生物技术如何促进粮食安全和增加农民收入。生物技术作物自1995年首次在美国商业化种植以来，目前已在128个国家推广。数据显示，过去20年生物技术的商业化，使得农作物产量平均提高22%，农药使用量减少37%，农民收入增长高达68%。

北大未名生物工程集团有限公司董事长潘爱华认为，生物经济理论不应该是简单的生物技术概念，实际上可以衍生出很多生物经济模式和生物经济产业，实现产业、市场、金融的协同发展。

信息技术是发展精准农业的基础。孟山都亚洲企业事业部总监高勇介绍说，孟山都已经从生物技术研发转向数据科学应用，包括并购了气候公司、精准播种公司和土壤分析公司，发展大数据下的精准农业。“农户每年要做很多决策，从生产规划、种植前准备、种植期管理到收获，光靠经验是远远不够的，必须依靠数据科学，这些新技术和工具能够帮助农民做出更好的决策。”

李伟还强调，在提升农业劳动生产力方面，必须把农业经营体制创新和农业科技创新结合起来。

对比中国农户经营规模普遍很小的情况，欧美等国家粮食产区的农户都是大规模经营的家庭农场，这样可以将良种、良法和良机有效结合起来。

在坚持家庭经营在农业中的基础性地位前提下，如何真正实现农业经营方式的突破创新，加快构建新型农业经营体系，是目前及今后一个时期，中国农业现代化进程面临的一个难题。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆表示，从中国已有的实践看，除了经营权自发流转和家庭农场两种方式外，争议比较大的方式是工商资本进入农业。当前，在满足农民自愿、不改变农业用地用途的前提下，工商资本进入农业，长时间、大面积租赁农业用地，在法律层面没有障碍，但政策上却不提倡、不鼓励。

叶兴庆进一步指出，工商资本进入农业的作用应是综合者或合成商。农民和企业在整个产业链中可以有所分工，生产环节由农户承担，工商企业更多在提供生产资料、专业服务、深加工等方面发挥作用。

中国科学院农业政策研究中心主任黄季焜曾经就经营规模问题在东北和华北地区做过调查。他认为，农业经营规模扩大到农民人均100亩比较合适，规模再扩大，会出现单产下降、生产成本提高的问题。而且在上述规模下，18亿亩耕地只需要1800万农民，还有1亿多农民需要转移。所以，在推动农业新型经营主体转变方面，政府应慎重考虑。

农业部农村经济研究中心副主任陈良彪也认同这一观点：农业经营规模并非越大越好，未来中国农业经营形式很可能出现两种完全不同的趋向。一种是小众化的特色优质农产品，以中小规模为主，因为这些产品对环境条件要求非常苛刻，扩大规模可能导致品质下降；另一种是大众化日常消费的农产品，朝着规模化方向发展，因为这些产品强调标准化生产，只有通过机械化大生产才能提高效率。

重塑食品安全产业链

食品安全与粮食安全相辅相成。“十三五”规划建议明确提出了食品安全战略。“这是中国政府首次在五年发展规划中将食品安全战略提到这样的高度，成为十几项国家重大战略中的一项。”韩俊说。

德国联邦食品、农业与消费者保护部食品安全与兽药事务司司长比昂哈德·库勒（Bernhard Kuhnle）认为，食品安全包括政治层面、科学层面、管理层面和产业层面。其中，产业是最关键的一环，必须进行全产业链的管理。

中国食品药品监督管理总局副局长滕佳材也表示，保证食品产业素质是食品安全的基础，必须转变生产方式，加快农业和食品产业现代化建设，在生产经营标准化、绿色化、规模化、产业化方面取得突破。支持大中型企业率先建立可持续、可追溯的质量安全管理体系，以龙头企业带动产业升级，靠产业升级提升食品安全保障水平。

全产业链管理的难点是大量小而散的农户和食品企业。新西兰初级产业部部长内森·盖伊（Nathan Guy）在论坛上曾向韩俊询问中国有多少农户。韩俊回答说，中国有2亿多农户从事农业生产，平均每个农户不到1公顷土地，养三五头牛、三五头猪，规模很小。这种极度分散的农业结构，给中国从源头上保障农产品和食品质量安全带来了严峻挑战。

韩俊表示，协作式供应链是确保食品安全的重要工具，也将倒逼农业生产方式变革。协作式供应链是指生产者、中间商、加工商及采购商，对生产什么、生产多少、什么时候交货、质量安全要求和价格等做出的一种稳定安排。其特点是各相关方之间建立信任、共赢的伙伴关系。

关于小农户如何融入农业供应链并与农业企业协作，世界银行、国务院发展研究中心、联合国粮农组织都曾总结过国际成功经验。“这说明在诸多不同条件下，小农户通过中间商、牵头农户、公司和合作社，与市场取得了连通。”韩俊进一步指出。

在政府监管方面，滕佳材表示，标准是食品安全监管的基础，标准缺失是发生系统性风险的最大隐患。据他透露，国家食药监总局正在积极配合有关部门制定标准，加快推进食品安全风险检测、评估和标准的自修订，力争在“十三五”期间建立起与国际接轨的食品安全监管体系。

世界银行全球农业发展实践局首席农村发展专家帕沃·艾力斯提（PaavoEliste）认为，目前中国监管的重点是生产环节的检测，导致监管能力有限，难以应对这么多的小企业。政府部门可以从检测模式转变为风险管理模式，进行更加严格的风险控制。

联合国项目事务厅中国办事处首席代表罗响则建议，食品安全更多要依靠市场力量推动，通过市场力量引导大企业采用更严格的质量要求，食品安全最终要靠公众解决。

开放的粮食安全政策

实现粮食安全有三种模式，即自给自足（self-sufficiency）、自力更生（self-reliance）和合作安全（cooperative security）。粮食自给自足，就是依靠国内或区域内的耕地资源、水资源和农业技术，生产出足够的粮食，以满足本国或本地区不断增长的粮食需要；粮食自力更生，就是发展经济，摆脱贫困，提高粮食购买力，通过自由贸易实现粮食安全；粮食合作安全，就是把自给自足和自力更生结合起来，建立区域间、国家间的粮食合作安全模式。

联合国粮农组织驻中国、朝鲜及蒙古国代表柏希·潘克礼（Percy Misika）认为，自给自足模式下，并不一定意味着该国的居民都能获得充足的粮食，一些粮食净进口国的居民也存在营养不良问题。而随着全球市场越来越开放，一些缺少主粮的国家开始运用自力更生的策略。中国是把两个策略结合起来，且更多倾向于立足国内的自给自足。

西班牙农业、食品及环境部副部长卡洛斯（Carlos Cabanas Godino）认为，在粮食安全方面，贸易必须发挥更加重要的作用。“让那些具有优势的国家生产它们最擅长的产品进入市场，可以增加全球粮食生产效率，提升本土产业的竞争力，并提高土地、水资源的利用效率，最终使消费者受益。”

比昂哈德·库勒坦言，如何找到农业贸易合作新机会一直是一项挑战。他提出，互信以及遵守规则是国际合作的重要基础，所以政府的主要责任是创造良好的政策环境，确保贸易伙伴之间建立互信，确信对方的食品质量安全并符合法律法规要求。

加拿大农业与农业食品部司长潘克礼（Kris Panday）也建议，增进互信可以通过加强标准建设来实现，也就是以科学和技术为基础开展国际贸易，包括改善农产品贸易流、制定科学的标准、构建强有力的监管框架等。

农业是国际贸易中保护程度最高的行业，针对当前农产品贸易中存在的种种壁垒，潘克礼说，对农产品贸易的监管程序应是有效的和开放透明的。澳大利亚农业部副部长乔·埃文斯（Jo Evans）则建议，双边和多边自由贸易协定对进一步降低贸易壁垒颇有成效，可以确保动植物质检、食品安全、技术准入等标准相一致。

李伟表示，为保障未来中国的农业安全和粮食安全，需要着眼于全球进行布局，包括农产品贸易和农业生产。一方面，中国将会参与国际粮食市场和粮食贸易以保证国内粮食安全。渐进和可预期的粮食进口增长能实现双赢，坚持适度进口是要长期坚持的一项基本政策，这依赖于多元、稳定的农产品国际贸易体系。另一方面，在中国无法提供足够的高质量耕地和水资源的情况下，在全球布局农业生产也成了中国的应有之举。

事实上，中国已有一些农业企业“走出去”了，以中粮集团和黑龙江农垦总局为典型代表。在政府层面，中国也已开始进行政策布局。如国家发改委制定“农业走出去战略规划”，未来国内企业到境外投资农、林、渔（业）都将获得包括财政、金融、税收和保险在内的一系列政策支持，相关部委的扶持政策都已经或即将陆续出台。

陈锡文表态称，中国鼓励国内农业企业走出去，最重要的目的是解决当地供求平衡，增加全球粮食供给，因此，走出去后应根据国际市场供求状况选择优势农产品开展生产，而不是和国内供求结合起来。“有部分人在这个问题上想法过于陈旧。中国企业走出去初期，耕地的生产条件、基础设施都不会是当地最好的，生产成本往往较高，但不可能要求国内企业以高于国际市场价格购买这些粮食；同样，当企业生产能力提高、生产成本下降后，国内企业也不可能要求其进口到国内的价格低一些，最终都会是按照国际市场价格来成交。”

与此同时，国外农业企业也在中国寻求投资机会。据悉，全球四大粮食贸易企业正在开展中国港口建设的调研，探索港口混合所有制路径。ADM公司全球副总裁兼亚太区总裁罗逸铭（Ismael Roig）表示，促进中国基础设施包括物流网络的私人投资，可以提升国内农业生产的竞争力和安全度，降低生产成本。“中国食品物流系统存在分散化、效率低的问题，使得进口产品比国内产品有更多的竞争优势，应该促进铁路和港口的投资，特别是鼓励非国有企业参与其中。”

2013年以来，中国一直致力于推动“一带一路”建设。在李伟看来，“一带一路”战略中最容易操作的应该是农业。“应鼓励以企业为主体，以‘一带一路沿线国家为重点地区，以仓储、物流、加工等为重点领域，加强农业领域产能合作，连接全球主要农产品产业链。”

卡洛斯表示，“一带一路”倡议为农业合作提供了绝佳的机会。过去在WTO框架下，农业贸易合作有了很好的基础，但在卫生检疫、技术等方面仍存在阻碍，“一带一路”合作中应特别注意避免这些问题，通过互信、透明、信息共享，保障各国粮食安全。

“十三五”农业新规划

国务院发展研究中心党组成员兼办公厅主任、宏观经济研究部部长余斌表示，“十三五”规划建议中，着重阐述了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念。除了开放发展没有直接涉及三农问题，其他四大发展理念都专门对三农问题进行了论述。与此同时，《农村改革综合性实施方案》正式出台，这是今后五年农村改革的顶层设计。该方案提出了深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务和重要路径，明确了当前农村改革的五大领域。

韩俊深入参与了上述两个文件起草工作。他表示，这两个政策蓝图均指向三大政策目标，即到2020年国民生产总值和城乡居民收入翻一番、全面脱贫、1亿农业转移人口在城镇定居。这三个政策目标将会对中国农业发展和改革产生重大影响。

据韩俊判断，在需求方面，中国今后五年甚至更长时期内，粮食和食品消费总量会持续增长，同时消费结构处在持续转变的过程中，除了口粮、主粮的消费会下降外，其他食品的消费还有很大空间。在供给方面，农业生产面临的土地资源、水资源约束将日益严峻，这对中国农业现代化和国际合作提出了新的需求。

针对中国粮食政策目标和粮食安全战略是否发生改变的问题，韩俊回答，确保谷物基本自给、确保口粮绝对安全的基本目标没有改变；立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的粮食安全战略也没有做任何调整，只不过对短期政策目标做了一些微调。

事实上，“十二五”时期，中国农业发展已经出现了一些重要变化。农业部农村经济研究中心副主任陈良彪介绍说，具体表现在从主要追求数量向质量和数量效益并重、从生产导向向需求导向、从资源消耗的粗放经营向创新驱动的集约经营转变。“十三五”期间仍会继续推动这些转变，并且把重点放到提高生产能力、稳定农民收入以及保护生态环境方面。

陈锡文表示，在粮食产量和库存明显供过于求、粮食价格明显高于国际市场的背景下，中国在2014年已经开始对价格补贴政策、农业支持政策和粮食收储政策进行了一些调整。未来粮食政策和农业改革的基本思路是，使粮食价格形成机制更加市场化，坚持由市场决定价格水平，政府对农民进行直接补贴，并尽可能转向WTO规则所允许的绿箱补贴，最终让粮食产量和价格补贴脱钩。这一点已基本形成共识，但考虑到保护农民利益，需要积极稳妥推进。此外，政府下一步将适当调减当期粮食产量，但将着力保持生产能力的稳定和提升，如实行轮作休耕试点、实行“藏粮于地、藏粮于技”战略等。

约翰·克拉克建议，粮食安全战略需要稳定的政策作为支持，因为农业生产需要极高的确定性和延续性，因此应该制定长期的农业政策。让利益相关方参与政策设计，尤其是农民、农民组织、合作社参与，是制定出成功的长期农业政策的关键。

对于具体的政策设计，约翰·克拉克认为欧洲的一些经验可以对中国有所借鉴。首先，一个开放的农产品贸易制度至关重要，可以确保供求更好地匹配、价格水平更合理。其次，应消除扭曲市场和贸易的农业补贴，欧盟在这方面有过惨痛教训，补贴应该能够让农民对市场信号做出反应。最后，要培养专业化农民，他们不应该仅仅是城市人在农村里的穷亲戚，而应该是中小企业家。