浅析我国自贸区负面清单管理模式

谢进

摘 要：虽然我国自贸区“负面清单”管理模式取得了较大的成功，但也存在文本质量欠佳，相关法律法规不完善，开放度透明度不够，与国际接轨不够等问题，我们应在新一版的负面清单制定过程中注重对配套措施的完善，注意负面清单的措辞，提高其透明度，并结合中国实际情况制定负面清单。

关键词：自贸区；负面清单；管理模式

一、我国自贸区“负面清单”模式存在的问题

（一）负面清单的文本质量、透明度与开放度。首先，负面清单的文本质量问题。负面清单的文本质量的高低，直接影响到负面清单的透明度。在我国2015年版的负面清单中，有部分管理措施表述不清，透明度不够。比如：在限制类行业中，对于M749“其他专业技术服务业”是这样规定：限制投资摄影服务（限于合资），根据字面含义，对于投资摄影服务，只能是合资，但是合资的股权比例如何，负面清单却未作出进一步规定，如果有外商投资者以99%的外资股权与1%的内资股权进行摄影服务的投资，自贸区管委会是否应该批准？这样的负面清单在操作的过程中势必会出现操作性大打折扣的问题，不利于负面清单的具体实施。

另外，我国的负面清单的行业分类与国际未接轨。我国的负面清单的行业分类是按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）进行的，而国际上，不管是WTO还是包括各BIT、FTA在内的双边、诸边协议，行业分类均是按照WTO《服务部门分类列表的文件》进行的。我国的行业分类与国际不接轨，将必然影响我国以自贸区负面清单作为基础在对外进行谈判的过程中，无法进行行业的对接的问题，进而使自贸区负面清单的试验作用大打折扣，同时，也大大降低了我国负面清单的透明度。

其次，负面清单的开放度问题。目前我国的负面清单中的特别管理措施过于冗长，开放度不够。虽然我国现行的2015年版负面清单已经经过两次瘦身，较2013年版大大缩短。但是，如果与国际上的负面清单相比较，我国的负面清单的特别管理措施依然过于繁杂。我国2015年版负面清单一共列出122项特别管理措施，其中85条限制性管理措施，37条禁止性管理措施，而美国-韩国FTA中美国的三个负面清单中不符措施总共才不到40条。可见，我国的负面清单要达到国际上的开放度，还需要进一步努力。

（二）相关的配套制度是否完善。虽然“负面清单”的外资管理模式目前只适用于四个自贸试验园区，但综观世界各国的经验，我们不难发现，负面清单的管理模式并不单单只涉及外资准入管理，其发挥作用还需要有相关配套领域的改革，这部分的改革需要顶层设计。

比如，在市场监管方面，对于侵犯知识产权等侵权行为惩治不到位，监管力度不够，未形成公平的市场秩序。又比如，在认定何为“外资”的标准方面，我国主要以企业注册地为标准认定，而国际上则多采用住所地为标准。这无疑给负面清单的适用增加了障碍。再如，金融创新是自贸区建设的重点之一，其核心内容则是金融自由化，包括人民币国际化、利率市场化、以及资本项目自由化。但是，仔细研读2015年版负面清单，上述金融自由化的风险疑问尚无详细解读。再如，负面清单大大开放了外资准入的范围，相应地，应该加强外资安全审查制度与反垄断审查制度，但是，我国的这两项制度均存在许多不完善的地方，这样无疑加大了我国开放外资的风险。以外资安全审查制度为例，虽然今年4月出台了《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，一定程度上明晰了自贸区管委会与国家商务部、发改委以及联席会议的职责分工，但是，有关外商投资国家安全审查制度的其他内容并未在这一试点办法中得以完善，诸如“关键产业”“关键技术”等重要用语的具体含义和判断标准没有得以明晰，商务部与发改委、联席会议的具体职责划分、联席会议的议事规则等都依然保持原有规定，未能在这次试行办法中得以进一步完善。再比如，负面清单的管理模式深层次的影响是转变政府职能，要使负面清单管理模式达到最优化的效能，应有政府权力清单与责任清单的配套实施，而我国政府权力清单与责任清单均处于起步试行阶段，还有很多需要完善的地方，这势必会影响到负面清单管理模式的实施效果。

（三）负面清单所给予的国民待遇的质量问题。目前我国

2015年版的负面清单只涉及外资的设立与变更，并未贯穿外资设立后经营的全过程，同时，负面清单也未涉及外资在我国的间接投资，应该说，这样的国民待遇是有限的，这也势必会影响我国目前负面清单的质量。

二、我国自贸区负面清单管理模式的完善

（一）注重相关配套措施与法律法规的完善。如前所述，国家安全审查制度作为负面清单管理模式的配套措施，相关的法律制度还存在诸如“外资”“控制”等关键词语的认定，审查的机构具体职责划分、程序等诸多问题，需要我们进一步顶层设计，完善相关制度。

（二）注重负面清单的用辞，尽量做到准确，可操作性强。我国的负面清单实行动态管理模式，即每年根据实际情况进行调整，在下一次的负面清单调整过程中，应尽量避免使用模糊性的语句，描述清晰，尤其对于限制性管理措施，一定要对限制的条件、对象等做出明确规定，以防止在适用负面清单的过程中产生歧义和不确定性。

（三）以与国际接轨的行业分类编制新版的负面清单。为了充分发挥负面清单在我国进行对外谈判时的试验效果，我国应当在新一版的负面清单编制过程中以与国际接轨的行业分类标准进行编制。

（四）加快转变政府职能，完善权力清单与责任清单建设。如前所述，负面清单管理模式带来的是政府职能的转变，要充分发挥负面清单管理模式的效用，就应进一步完善政府权力清单与责任清单，进一步规范政府的行政自由裁量权的行使，增强行政行为的合法性与合理性。

（五）逐步提升负面清单所给予外资的国民待遇的质量。在负面清单管理模式的下一步改革中，逐步将负面清单的管理模式适用于外资经营的全过程，并将这种管理模式逐步运用于外资在我国的间接投资。

（六）负面清单内容应充分体现中国自身特点。虽然如前所述，自贸区的负面清单是为今后我国在国际上谈判作试验，应尽量与国际接轨，但是，这并不意味着，我国的负面清单完全以别国的为蓝本。事实上，欧美日等发达国家在实施其负面清单管理模式时均充分考虑自身特点。我国也应在制定负面清单时，对于一些敏感行业、严重污染环境的行业以及一些新兴领域做出适度地保留。

参考文献：

[1] 王中美.“负面清单”转型经验的国际比较及对中国的借鉴意义.国际经贸探索. 2014（9）： 72-84.

[2] 张小明.张建华.上海自贸区“负面清单”投资管理模式的国际经验借鉴.商业经济研究2015（2）： 35-36.