混合所有制经济形式下企业预算管理研究

朱子昂

（湖南湘投金天科技集团有限责任公司）

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，描绘了全面深化改革的新蓝图。《决定》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。这进一步明确了混合所有制经济的政治地位，对于国有企业与民营企业合资合作、国有资本参股民营企业、民营企业进入国有经济具有很大的指导意义和推动作用。随着十八届三中全会有关国有企业改革决定的逐步落实，中央企业、地方国有企业都对混合所有制改革进行了积极探索，纷纷出台了一些改革方案。2013年12月上海市正式发布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，2014年2月，中国石化宣布将旗下油品销售业务板块进行重组，引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营，打响了混合所有制改革第一炮。继中石化之后，中电投、中石油也不甘落后，宣布开启改革大幕。

随着我国混合所有制经济的发展，新的混合所有制企业逐渐形成，这将推动多种所有制经济共同发展，激发我国经济发展的活力，同时也对我国的企业经营管理包括预算管理提出了挑战，本文就从预算的角度来探讨混合所有制经济形式下的企业管理问题。

一、混合所有制经济的概念及形式

（一）混合所有制经济的概念

所谓“混合所有制经济”，是指在同一经济组织中，不同的产权主体多元投资、互相渗透、互相贯通、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。从宏观层面来说，混合所有制经济是指一个国家或地区的所有制结构中既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济，其所有制结构具有非单一性；而从微观层面来讲，混合所有制经济是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。本文讨论的是微观层面的混合所有制企业。

（二）混合所有制经济的主要形式

从产权的混合成分看，我国混合所有制主要有三大类型：一类公有制和私有制联合组成的经济形态，包括国有经济或集体经济与外资联合而成的企业，如中外合资经营、中外合作经营等；国有经济或集体经济同私营经济联合组成的企业。二是公有制与个人所有制联合组成的经济形态，包括国有企业股份制改造中吸收职工持股的企业，以及集体经济实行股份合作制的企业中集体所有与个人所有相结合的混合所有制企业。三是公有制内部国有企业与集体企业联合组成的混合所有制经济形态，如国有企业与农村乡镇企业或城市集体企业组成的联合体。

从混合所有制经济中的控制权角度看，目前我国混合所有制存在有三种形态：国有资本绝对控股的混合所有制经济形态、国有资本相对控股的混合所有制经济形态、国有资本参股的混合所有制经济形态。其中国有资本绝对控股的混合所有制经济形态是前期国企改革中混合所有制发展的主要形式，今后在竞争性领域中，将更多的引进民间资本，以更好激发民营资本积极性，激发企业活力，促进混合所有制经济健康发展。

二、混合所有制经济对企业预算管理的挑战

发展混合所有制经济，不管国资进入民营领域还是民资进入国有领域，都要按照市场规律办事。多种资本组建的公司或集团，虽然股权多元，但都要遵守公司法和公司章程，按出资比例和公司章程规定享有公司权益并承担相应义务。正是这种产权结构的变化，过去那种一股独大，公司决策权与经营权集于大股东一身的情况将大为改变，企业所有权与经营权的分离有了实现的可能，这对混合所有制经济形式下的企业预算管理提出了一系列的挑战。

（一）对企业预算的组织体系与决策机制的影响

全面预算管理工作的顺利开展需要预算管理的组织保证。在预算实践中，很多企业也成立了董事会，但没有成立专门的预算管理委员会，预算日常管理部门也主要集中在财务部门，没有独立的预算管理办公室，没有形成全面预算管理决策机构、工作机构和执行单位三个层次的基本架构，其组织体系不够健全。

在预算的决策机制上，国有独资或国有控股企业，由于其股权是国家所有，国资委代为履行出资人职责，公司治理层面还存在不完善的情况，其预算决策受到一定的行政约束，国资委每年会给企业下达预算目标，虽然预算目标也是企业通过董事会决策后上报的，但是在现有体制下，仍然有一定的行政色彩，且决策缓慢，流程繁琐复杂；而私有制形式下的民营企业则大多存在家族企业的思维模式，老板替代董事会决策的情况严重。

混合所有制经济形式下的企业，股权是多元的，没有哪一个股东可以一个人说了算，这就要求企业必须建立健全现代企业公司治理机制，要求有健全的预算组织体系，公司董事会对预算管理拥有决策权，无论是国有股东还是民营股东都只能通过董事会表达诉求，这就要求企业的预算管理必须服从董事会的决议，避免“一言堂”，建立健全企业预算管理体系。

（二）对企业预算编制的影响

全面预算管理是融经营（业务）预算、投资预算、筹资预算、财务预算等于一体的综合管理系统。目前大多数企业的预算编制工作集中在财务部门，其他部门的参与度与配合度不高，积极性也不强，很多私有制企业甚至没有编制全面预算，或者只编制了简单的财务预算，没有成体系的全面预算方案。混合所有制经济形式下的企业，由于多元化的股权格局，各股东为了维护各自的股东权益，降低委托代理人风险，需要按照现代企业管理的要求开展全面预算管理，编制全面预算方案。

在经营预算编制方面，混合所有制经济形式下，股东追求利润最大化，企业需要考虑如何配置最有效的资源，赢得最大的市场，那么在编制销售预算时，就要充分做好市场预测与评判，业务部门就需要全面参与，以市场为导向进行预算编制工作，要求各业务部门根据各自的职责分工编制各自的业务预算，提高企业的全员参与度与各部门的预算配合度。

在资本预算编制方面，混合所有制是不同所有制性质的产权主体共同投资参股、相互融合而形成的企业产权组织形式，企业股权结构中含国有资本、集体资本与个体、私营、外资等非公有资本。企业的投资决策直接影响到各产权主体的利益，其投资决策不可能一个人说了算，全面预算管理要求将企业投资行为纳入预算管理，在投资项目开展之前就好做好投资计划，要先有预算才能执行。这就要求企业的投资要更加科学、合理，做好项目投资的前期工作，编制好投资预算。

在筹资预算编制方面，混合所有制经济形式下，多元投资主体突破了单一投资者资金不足的限制，便于企业扩大规模，获取规模经济和范围经济收益。然而，混合所有制企业也可能面临一些实际上的融资困难，原有国有企业能够享受一些政策上的融资实惠和信用额度，改制为混合所有制企业后在融资上也要完全参与市场竞争，原有的政策倾斜可能面临困难，在这样充分市场竞争局面下，对企业的筹资预算也提出了挑战。

财务预算是建立在经营预算、资本预算和筹资预算基础上的，混合所有制企业的财务预算的编制要求将更为切合股东要求，编制后的财务指标将作为多管理层的考核依据，这是一个更大的挑战。因此，混合所有制经济形式下的企业预算编制对于以往那种靠财务部一个部门“单枪匹马、闭门造车”完成的局面将彻底改变。

（三）对企业预算执行与控制的影响

目前，我国企业预算“重编制、轻执行”情况严重，很多国有企业每年10月份就启动预算的编制工作，历时一个季度在年末完成预算的编制，有的甚至要在下年的一季度才能完成编制并下达执行，编制过程耗时费力，编制成本过高。而在对预算实施控制时，我国企业主要还是停留在事后控制阶段，预算的过程管控不足；且偏重于财务控制，而业务预算控制不足。混合所有制经济形式下，一切以市场为中心，以客户为导向，比编制更重要的是执行。以前一个成本费用超了也就超了，而现在则更重视为什么超了，下一步有什么控制措施，讲求过程控制，实时监控。超预算项目必须严格按照预算外项目的审批流程办理，否则不予执行。混合所有制企业预算管理对预算的执行与控制要求更严，对预算的过程控制要求更高，更加讲求预算管理的重点，讲求业务控制与财务控制的结合。

（四）对企业预算考核的影响

预算考核是指通过对各预算执行单位的预算完成结果进行检查、考核与评价，是企业进行有效的激励与约束，提高企业绩效管理的重要内容。目前，我国国有企业主要由国资委对企业负责人进行经营业绩考核，比如国务院国资委出台了《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，各地方国资委又有相应的地方国有企业经营业绩考核办法，很多民营企业内部也有其各自的业绩考核制度。然而，有些预算考核往往流于形式；指标设置也欠缺合理，有些指标含义不明确，有些指标之间缺乏逻辑性。企业的经营目标往往是一年一签，这就不可避免地会出现重视短期目标，忽视长期目标的行为，也不可避免地出现经营管理者在任期“突击利润”完成考核目标的现象。

预算是企业完成战略目标的一个有力工具，混合所有制企业要实现股东利益最大化就必须注重企业长期的战略目标的实现，其预算考核就要注重企业长短期目标的结合，在维护预算考核严肃性的基础上并实施货币与非货币激励，良好的预算考核会反过来影响预算的编制和执行，强化企业的预算管理能力，促使企业战略目标的实现。因此，混合所有制形式下的企业预算管理对预算考核体系的要求更高，更科学，也更具有挑战性。

三、混合所有制经济形式下企业预算管理的改进措施

（一）树立现代全面预算管理理念，达成多产权主体的预算目标共识

全面预算管理的最终目的是为了企业战略目标的实现，是企业长期目标的年度分解。混合所有制企业只有各产权所有者、管理层和企业员工对企业整体预算目标和各自所应承担的目标任务形成共识，企业的各产权主体方向一致，形成良好的预算管理文化，预算管理才能取得良好的效果，否则，预算还未实施，大家的心思就不在一个地方，预算管理的效果就会大打折扣。

（二）建立健全预算的组织体系与决策机制，构建现代企业全面预算管理体系

混合所有制企业要建立健全权责明确的全面预算组织体系，要在董事会的领导下，建立健全全面预算管理决策机构、工作机构和执行单位三个层次的基本架构，包括预算管理委员会、全面预算管理办公室、全面预算执行责任中心，同时要确定各个层级的运行机制。预算管理委员会是全面预算管理的决策机构，领导并组织实施公司全面预算管理工作，向董事会负责；全面预算管理办公室负责全面预算管理的日常工作，组织企业预算的编制、审核、汇总、下达、分析及报告等工作，向预算管理委员会负责；全面预算执行责任中心是预算的执行单位，同时也是其直接下属单位的全面预算决策、管理机构，预算执行单位根据其在预算目标中的职能作用分为投资责任中心、利润责任中心、成本费用责任中心、收入中心等。

（三）以战略目标为导向，实施战略预算管理

由于混合所有制企业的产权主体多元，每个股东都有自己的看法，对企业的目标也会存在不同的看法，这就需要企业有一个总体的战略目标来统一不同所有者的思路。而全面预算管理是保障公司战略目标实现的工具及手段。战略需要预算的支撑，预算也需要战略的导向。具体地说，混合所有制企业首先要明确自己的战略发展目标，并将这种全局性的和长期性的战略规划分解为不同的阶段性目标和年度目标。企业的年度预算就是基于企业当期所处的战略目标阶段来制定和实施。当企业阶段性的预算目标得以实现后，企业的长期战略目标就会越来越接近实现，反过来，企业的战略目标又会影响企业预算目标的编制，企业预算目标的编制不能脱离企业的发展战略而孤立的存在。因此，企业要将这两者配合好，以战略目标为导向，来实施战略预算管理，通过分阶段的预算目标的实现来达到长期战略目标实现的目的。

（四）梳理企业预算管理流程，明确预算管理权限，规范编制程序

混合所有制企业，由于产权主体多元，企业董事会和管理层可能来自不同的股东代表，各自代表各自的利益，在预算管理上可能会出现职责不清，管理多元的局面，这就要求企业梳理企业预算管理流程，制定严格的预算管理制度，明确预算管理的权限，哪个事项该由谁审批，哪个业务应由谁执行，都要清清楚楚，明明白白；同时，要严格按照下达目标、编制上报、审查平衡、审议批准、下达执行的程序来进行预算编制，并明确编制的时间要求，以按时按质完成预算工作。

（五）进行预算目标分解，实时监控预算执行情况，做好预算过程管理

“三分战略，七分执行”。预算最重要的是要落实，要执行到位。混合所有制企业在编制完年度预算后要及时将各重点预算指标进行层层分解，将指标细化为季度、月度预算，并落实到相关部室和责任人。同时，企业要严格执行下达的年度预算方案，切实加强生产经营、投资、融资、担保、大额资金调度等重大事项以及成本费用预算执行情况的跟踪和监督，明确超预算项目追加审批程序和权限，并及时分析预算执行差异的原因，以采取相应的解决措施。

对预算的监控要突出重点，对关键性指标要按月、按周跟踪，并对其发展趋势做出科学合理的预测，提高事前控制能力。比如要紧盯销售订单的完成情况，并对市场做出预测，为下一步企业经营决策提供参考。此外，对预算的控制不能局限于财务控制，企业的业务活动与财务活动紧密相连，财务是业务的结果，比如销售与收款、采购与付款，投资与筹资都是业务与财务紧密结合的企业经营活动，预算控制要通过对各项业务活动及相关财务活动的审批或确认，实现业务与财务的一体化协同控制。

（六）设置科学合理的预算考核指标体系，创新预算激励机制

预算考核是整个企业预算管理中的重要一环，具有激励员工，激发其工作的积极性与主动性的作用。

1.混合所有制企业在预算考评时要设立一套科学合理的考核指标，同时要注意：

（1）兼顾财务指标与非财务指标的平衡

随着信息技术和通讯技术的发展以及全球经济的一体化，企业间竞争日趋激烈，竞争的焦点更多体现在市场份额、客户关系、雇员与顾客满意程度、作业流程以及企业在经营、管理上的学习及创新能力等方面，传统的财务指标衡量方法对此却无能为力。企业可以参照平衡计分卡的思路设置一些财务类、客户类、内部流程管理类、学习成长类指标，兼顾企业财务与非财务指标的平衡，短期与长期的平衡、内部与外部的平衡。

（2）突出战略管理重点指标

企业要根据自身的战略管理的重点，将指标划分为核心指标与辅助指标。核心指标是反映企业战略重点的一些综合性指标（见表1），如营业收入增长率、净资产收益率、新产品销售增长率、销售利润率、经营性现金净流量等；辅助指标是为了说明核心指标内容的一些具体的业务指标，如市场占有率、新产品占有率、客户满意度等。

2.建立健全与预算考评结果相对应的激励机制

目前我国企业的激励多为货币性的工资性激励，主要是根据短期的经营业绩完成情况对管理者和员工进行的奖励性工资发放。相比之下欧美国家的业绩评价体系和激励机制的设计则更能体现出市场化的特点，不仅形式多样而且激励效果显著。皮埃尔·梅耶通过《幸福》杂志对全美200家最大公司的一项调查显示，美国总裁们的报酬基本上是由21%的工资，27%的奖金，16%的长期激励，36%的股票类收入构成,79%是风险收入，52%为长期性激励。工资是较为固定的收入，金额也较低。混合所有制企业是市场竞争的主体，需要按市场规律办事，其管理层应该是职业经理人，需要采取市场化的激励措施对其进行长短期相结合的激励。上海市在《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》中指出，要建立市场化的选人用人和激励约束机制。《意见》在完善注重长效的激励约束分配机制一条中更是明确提到要“坚持国有企业领导人员收入与职工收入、企业效益、发展目标联动，行业之间和企业内部形成更加合理的分配激励关系。建立健全企业核心骨干长效激励约束机制、与市场机制相适应的分配机制。符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。人力资本密集的高新技术和创新型企业，可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案。承担战略性新兴产业项目的投资公司，探索市场化项目收益提成奖励。国有创投企业鼓励采用项目团队参股股权投资管理公司的方式，探索建立跟投机制。完善市管国有企业领导人员薪酬体系，符合条件的竞争类企业实施股权、现金两种类型的中长期激励，功能类和公共服务类企业完成重大任务后，经考核配套实施专项奖励。健全与长效激励相配套的业绩挂钩，财务审计和信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制。”这为混合所有制企业提供了一个很好的参照，混合所有制企业要创新预算激励机制，最大程度的激励员工，以实现企业预期目标。

表1 预算考核指标二维表

四、结论

尽管混合所有制的经济形式对企业的预算的组织体系、决策机制、预算编制、预算执行与控制、预算考核等预算管理各方面都构成了一定的挑战，但正是由于混合所有制经济这种多元化的产权体系推动着企业预算管理的创新发展，我们可以从树立科学的全面预算管理理念、构建健全的预算组织体系与决策机制、实施战略预算管理、规范预算管理程序、强化预算过程监控、创新预算激励机制等各方面入手来加强混合所有制企业全面预算管理，促使企业战略目标的实现。

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