农民工市民化：理论解析、现实困境与理性选择

杨　萍,王小川

(甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州 730070)

农民工市民化：理论解析、现实困境与理性选择

杨萍,王小川*

(甘肃农业大学 人文学院，甘肃 兰州 730070)

摘要：首先对农民工市民化进行理论解析，其次从现实的角度概括了农民工介于城乡之间的尴尬处境和农民工市民化的现实困境。笔者认为解决农民工市民化的关键在于政府建立和完善社会保障制度。在探寻现有社会保障制度不足的基础上作出了分步骤、分层次实施账户统筹，加强立法和执行力度，提高社会保障制度的公信力的理性选择，为推进中国城镇化进程提供了理论支持。

关键词：农民工；市民化；社会保障

The Citizenization of Migrant Workers:Theoretical Analysis,

农民工是伴随着中国工业化、城镇化和改革开放的进程而产生和发展的。建国初期，城市的发展没有进展，相反出现了产品短缺、就业机会紧俏问题。为了推进工业的发展，1958年中国颁布《中华人民共和国户口登记条例》，严格控制农村人口向城市转移，农村人口向城市流动基本上处于停滞的状态，从而形成了城乡分割的二元体制。城乡户籍的区分将中国人口进行了一次因政策而产生的群体划分，基础薄弱的第一产业经济受到重创，直至改革开放初期打破了限制农村人口向城市转移的局面[1]。在这三十年间，农村剩余了大量的劳动力，改革开放之后，国家放宽了户籍登记制度，农村劳动力向城市产生地域流动和向第二、第三产业流动。随后，伴随着户籍制度的进一步放开和改革开放，中国劳动力转移规模不断扩大，城镇化步伐不断加快。在中国城镇化建设的过程中，农民工问题出现并不断凸显，农民工数量越来越多。据统计，至2013年农村外出务工劳动力人数达到17 392万人，占到了中国总人口的12.8%。*数据来源于中华人民共和国国家统计局。要想解决中国的城镇化问题，就要解决17 392万农民工的市民化问题。农民工能否“安居乐业”、能否享受社会保障服务、能否获得身份认同是解决农民工市民化问题和中国实现城镇化的关键。

一、农民工及其市民化问题

(一)“农民工”概念的提出及发展

1.“农民工”概念的提出

1983年张雨林教授首次提出“农民工”一词，1984年中国社会科学院《社会学通讯》首次出现“农民工”一词，随着农民工群体的不断涌现使得“农民工”的称谓不管是在日常生活中还是在学术界越来越普遍[2]。农民工是从农民中率先分化出来、从事非农产业生产和经营、以工资收入为主要来源，但并不具有城镇居民身份、与农村土地仍然保持着一定经济联系的非农从业人员，尤其指离开出生所在地区进行跨地区流动就业的非就业所在地户籍的农业户籍人员[3]。农民工具有以下特征：(1)职业与身份不一致。在城乡的二元体制之下，农民工的身份和职业呈现二元特征[4]。从职业上看，农民工以从事非农业产业劳动来获得工资性收入，而不是从事农业生产。从身份来看，农民工仍然拥有的是农村户籍，“根”还是在农村。刘海军、刘传江指出城乡二元制度是造成农民与市民身份区别的根本性因素[5]。(2)边缘化。中国特殊国情决定农民工市民化经历农民、农民工、市民的城镇化过程，农民工是市民化的一个重要过渡历程[6]。如果在市民化的过程中，制度衔接顺利的话，可以顺利实现农民工市民化，如果过渡不顺利会导致农民工边缘化的境况进一步加剧，使农民工彻底处于农民和市民的边缘地带，给中国的城镇化带来更大的阻力。王春光、陈丰认为农民工因缺少制度接纳而处于“半城市化”和“虚城市化”状态[7]。(3)弱势性。农民工来到城市没有城市人一样的待遇，也没有一定的社会保障，更是没有住房，农民工处于一个弱势地位。同时，在许多学者的调查中，农民工大多数都从事的是所说的“3D”(“脏、累、险”)行业[8]。在这些行业之中拿不到高的收入，在农民工之中职业病和工伤事件还层出不穷，呈现逐年上升的趋势。

2．农民工出现的原因

(1)户籍制度是农民工出现的根本原因。城乡的二元体制将农村和城市人为的分成两个群体，而农民工则是在城乡二元体制之下的特殊产物[9]。他们有变成城市人的诉求，但是户籍的限制使之不能变成城市人，最终游离于体制之外，成为边缘群体。

(2)工业化的发展和城镇化进程是农民工出现的直接原因[10]。工业化和城镇化是现代社会发展的重要标志，绝大多数劳动者都会加入到社会主义现代化社会的建设队伍中来。且中国农村出现大量的剩余劳动力，要想推动城镇化进程必须要将农村大量剩余劳动力进行城镇化，进一步缩小城乡差距。

(3)理性人的选择是农民工出现的诱因。在理性人假设中，人都是理性的人，都会追求利益的最大化。因为农民工进城务工会获得比农村更高的收益，获得更多的就业机会，所以这是城市工业化发展对于农民工的吸引，也同时也是农民工做出的理性选择[11]。

(二)农民工市民化问题

1.农民工市民化的涵义

市民化的问题是伴随着中国工业化和城市化进程出现的，而农民工的市民化是解决好城镇化问题的关键。农民工市民化是指在生活在农村的农民离开土地转移到城市从事非农业生产活动，在工业化和城镇化进程中，其身份、地位、价值观念及工作方式、生活方式和交际方式向城市市民转化的经济社会过程[12]。农民工市民化的涵义主要包括三方面。一是主体生产活动发生根本性改变。从事农业生产的农民离开土地转移到城市从事第二、第三产业而获得工资收入，“离土不离乡”说明农民空间位置的变化的同时说明户籍制度对农民的影响。二是农民向城市市民转化过程中身份、地位、价值观念、生活方式、交际方式都发生很大变化。三是农民工市民化经历农民→农民工→市民转变的过程[13]。转变的过程也是一个城市接受、容纳、认同农民工的过程。农民工是城市建设的一份子，他们有权利享有应该享有的权利和服务。

2.农民工市民化的现状

农民工市民化的进程随着城镇化建设的推进不断加快，但在客观条件和主观因素的影响下限制着农民工市民化的发展，农民工市民化的现状从3个方面阐述。第一，户籍制度遗留的诟病。户籍制度改革从一定程度上减弱了农村与城市之间的鸿沟，促进人口的自由流动。但户籍制度仍然在客观方面限制着农民工应享有合法权益。在医疗、养老、失业、社会救助、教育等方面都存在着因户籍区别不能得到权益保护的现象很普遍。户籍制度在农民工及子女的心理方面与城市竖起了一道高高的墙[14]。第二，游离于体制之外的边缘人。农民工无法享受城市社会救助、住房保障、社会保险，子女教育平等权受阻等问题普遍存在。农民工群体属于最需要社会关心和救助的社会底层，政府却没有完善的社会保障制度来保证农民工的生存、发展。汤云龙认为农民工只是“公共产品的边缘人”，应享受的公共服务变成一种奢侈品[15]。第三，农民工引发的新问题。外出务工人员都是年轻力壮的劳动力，为谋生而选择在县外省内，甚至是省外打工，家里剩下的是老人和儿童。所以近年来“空巢老人”和“留守儿童”问题也十分严峻，这也是农民工市民化引发的新问题。

二、农民工市民化的理论解析——基于“推—拉”理论的视角

唐纳德·博格的“推—拉”理论认为，流出地必有种种消极因素所形成的推力把当地居民推出原居住地，而流入地也必有种种积极因素所形成的拉力把外地居民吸引进来。形成推力的因素，诸如当地的自然资源枯竭，农业生产成本增加，农村劳动力过剩导致失业和半失业状况，较低的经济收入水平等。形成拉力的积极因素，诸如较多的就业机会，较高的工资收入，较好的生活水平，较好的受教育机会，较好的文化设施和交通条件等[16]。

一方面从推力的角度分析农民工市民化的困境。流出地必然会有消极的因素将居民推出原居地，土地资源的稀缺性是中国现在的现状。农民在土地上劳作获得的收益较低，并且农村大量的劳动力剩余促使大量的农民工流出原居地，这些都是农民工市民化的推力。但是随着社会的发展及土地政策的实施，土地流转制度的实施是为了土地资源的合理配置，实现土地的集约化、组织化、社会化、机械化经营[17]。但是在二元体制之下，农民工在城市不能享有应有的保障，农民工也不愿意放弃在农村的土地承包经营权，所以，社会保障制度的实施关乎农民工市民化的实现。如果农民工得到相应的保障，认为在流出地可以得到一定的保障，并且可以获得更高的收益，就会进一步促进农民工市民化。如果农民工得不到一定的保障，再加上土地流转制度的吸引，农民工有可能重返原居地进行农业生产，这不仅会给农民工市民化带来更大的阻力，也会使农民工对政府的社会保障政策失去信心，对社会保障制度的推行也产生阻力，双重阻力会削弱农民工市民化的动力[18]。

另一方面从拉力的角度分析农民工市民化的困境。流入地必然会有积极的因素将一部分人吸引进入到流入地。比如说较多的就业机会、较高的工资收入、较好的生活水平、较好的保障、交通和基础设施等，这些都形成了农民工市民化的拉力[19]。但是在城镇化的过程中也出现了许多问题，“城市病”慢慢在许多大城市凸现出来，一些大城市就出现了人口膨胀、交通拥堵、环境恶化、资源短缺、城市贫困等一系列问题。人口只是积聚在一些大城市，大城市没有起到很好的扩散效应，没有带动周边的小城镇的发展，使人口在大城市集聚，引发严重的“城市病”问题[20]。这就要求国家要进一步做好政策引导，加大社会保障的力度，扩大社会保障的范围，切实解决“城市病”问题和农民工市民化问题，促进城镇化建设。城市社会保障本身就会构成一种拉力，农民工职业病、工伤事故的逐年上升，医疗得不到保障。其次农民工的子女教育的问题和农民工的养老保障问题都是阻碍农民工市民化的因素。要想进一步加快城镇化的步伐，关键在于进一步建立和完善农民工市民化过程中的社会保障制度。

三、农民工市民化的社会保障现实困境

(一)制度存在缺失

中国社会保障制度建立的时间较国外一些国家晚，且社会保障的立法还不完善，还未能建成统一的社会保障制度。各个地方政府根据自己当地的情况制定社会保障地方制度。社会保障制度的不统一造成社会保障接续问题，以及国家社会保障基金的统筹等各方面的问题，所以建立统一的社会保障制度势在必行[21]。对于农民工这个特殊的群体，国家在考虑特殊性的同时最后还是要建立统一的社会保障制度，便于农民工社会保险的转续和统一管理。工伤保险、养老保险、失业保险缴费都是由“三支柱”进行费用的负担。所谓的“三支柱”就是政府、雇主和个人进行费用的缴纳。美国就是典型的“三支柱”养老。第一支柱就是社会养老保险制度(Old-age, Survivors and Disability Insurance, OASDI)，第二支柱就是雇主养老金计划(Employer Pension)，第三支柱就是个人养老储蓄计划(Personal Saving)[22]。在实施的过程中，美国的“三支柱”养老获得了较好的成效，但是也出现了一定的问题。有些处于社会底层的人，也就是真正贫困的一些人还是享受不到养老保险，后来就在“三支柱”的基础上提出了“五支柱”，进一步完善了养老保险制度的缺陷。中国在实施保险缴费制度时采取的也是三方缴费的支付方式，但是中国的特殊国情和现实问题凸显中国的缴费率的测算还不合理，各个地方都有各地的缴费率的测算方法，个人缴费率偏高，尤其是针对中国的一些较贫困的地方和农民工的特殊群体，应该针对特殊的群体合理测算缴费率，进一步完善社会保障缴费制度。

(二)流动性大，社保关系接续难

流动性大是农民工最显著的一个特征。农民工一般都在城镇务工，主要从事的是“3D”行业，劳动的强度大，经济收入较低，政府对农民工参保采取自愿原则，同时，农民工参加城镇职工社会保障的门槛较高，不容易进入城镇社会保障体系。另一个方面是农民工从事的企业有时不是正规企业，有时是雇主为了节约人工的成本，不会给农民工办理社会保险，瞒报的情况屡见不鲜。国家现在还没有形成社会保障体系的统筹，对于农民工社保关系的接续的难度就进一步加大[23]。农民工在城镇务工，出现工伤事故或者是一些疾病，都不能够及时将医疗保险关系转到打工所在城市。要不就是只能到自己原居地去就诊，要不就是在打工的城市进行救治。农民工本身就是弱势群体，这就增加了生活的成本，使本来拮据的生活更加拮据。这就是因为社保关系接续不畅引发的一系列问题。

(三)参保率低，退保率高

在第六次全国人口普查中甘肃的总人口是2 557.5万人，2007年甘肃省参加养老保险的人数是147.8万人，参加失业保险的人数是162.8万人，参加医疗保险的人数是159.87万人，参加工伤保险的人数是98.17万人*数据来源于中华人民共和国国家统计局和中华人民共和国民政部。。说明甘肃省整个参加社会保险的人数比较少[24]。以甘肃为例是因为甘肃是中国贫困省份之一，贫困地区社会保障的发展情况、参保率和退保率直接反映一个国家基层的社会保障现状。一方面农民工社会保障相关方的短视行为影响农民工的参保积极性，同时农民工对于参保不够重视，且也对现有的社会保障制度缺乏信任[25]。参保率低说明农民工对参保不够重视，频繁的退保说明农民工对现有的社保制度缺乏信任，对于以后自己能不能享受到社会保障心存疑虑。另一方面，农民工流动性较强的特点也影响参保率和退保率。国家采取自愿参保和退保的制度，社会保障项目接续转移程序复杂，增加了农民工社会保障的时间成本和机会成本。“转不转一个样”的情况导致频繁退保的事情时有发生，人口的频繁流动加大了社会保障的难度，使农民工游离于体制之外。

(四)政府责任不明确

在社会保障领域，政府责任不明确主要表现在政府“缺位”现象严重，主要包括两个方面：第一，用人单位在农民工参保缴费方面执行不力[26]。国家在《劳动合同法》和《中华人民共和国社会保险法》中明确规定了用人单位的责任、义务和劳动者参加社会保险的权利，且大多数地区对农民工参加工伤保险、大病医疗、养老保险进行了详细规定[27]。但各地方政府部门监察执法力度不够促使用人单位少缴或不缴劳动者的社会保险现象时有发生。出现工伤事故、医疗事故时，劳动者和用人单位纠纷不断和责任相互推诿。第二，农民工社会保险责任缺位。农民工大多数来自外省外乡，因农民工社会保险转移接续困难，地方政府并不愿意承担农民工的社会保险责任。一些地方实施的社会保险政策不仅没有发挥社会保障兜底的作用，还从农民工微薄的社会保险的缴费中获得利益，损害了农民工享受社会保障的基本权益。

四、农民工市民化社会保障的理性选择

(一)统筹账户，三方负担，明确缴费

建立统一的社会保障制度是中国社会保障制度发展的总趋势，这有利于全国统筹。制定统一的标准，有利于社保系统的接续[28]。全国统筹的目标不会变，但中国处于城镇化进程的全面推进时期。在这个时期，由于中国国情的特殊性，出现了一个特殊的群体——农民工，所以在快速推进城镇化的过程中推进农民工市民化是关键的一步。而要想快速推进农民工市民化，必须把社会保障制度作为最好的助推器、安全阀和稳定器。社保制度的建设和推进是农民工市民化的关键[29]。对于特殊群体也要特殊对待，要建立属于农民工自己的社会保障个人账户，有利于实现农民工社会保障关系的接转。但是这并不是要把农民工另提出来，只是在这一个特殊时期的特殊政策。农民工的社保体系要与城镇企业职工社会保障体系接续起来，最终要将农民工纳入城镇企业社会保障体系之中[30]。农民工可以建立全国统一的信息系统，办理社会保障卡，走到哪里都可以享受到社会保障，为农民工的工伤、医疗、养老提供方便。坚持“三支柱”的缴费模式。政府、企业、个人共同负担社会保障费，分散风险，另一方面还要平衡国家负担、企业发展、个人承受的关系，科学地测算缴费率，使过国家的负担不是太重，企业能够长远发展，个人能够负担社会保障[31]。

(二)分步骤、分层次落实社会保障政策

对于农民工的工伤保险、大病医疗保险、养老保险、失业保险要进行统一管理，设立与城镇企业职工社会保险为一体的专门账户进行统一监督管理[32]。农民工社会保障制度的实施迫在眉睫。坚持分步骤、分层次的原则实施，先易后难地推进农民工市民化。

一是要分步骤，对于农民工社会保障的实施，笔者根据许多学者所做的调查问卷将农民工社会保障项目进行排序，依次为工伤保险、医疗保险、养老保险、住房保障，按照重要程度分步骤实施[33]。近年来职业病和工伤事故呈现逐年上升的趋势，国家在《工伤保险法》明确规定了劳动者的权利和义务，但在实施的过程中出现了企业为降低成本而不给农民工买工伤保险，发生工伤事故出现企业不承担法律责任的案例屡见不鲜。解决企业推诿责任需要国家加强工伤保险立法和提高执法力度，将处于底层的农民工纳入工伤保险范围，保障劳动者的合法权益。国家还要建立一定的保健制度，职业病发病率的上升要求国家建立相关法律法规来预防职业病，切实做到防患于未然[34]。“因病致贫”、“因病返贫”的现象在农民工群体中存在，医疗保险也是社会保险项目中的重要内容，做好农民工的大病医疗也是迫在眉睫[35]。社会保障卡可以一卡多用，且医疗、工伤、养老等都可以在一张卡上，为农民工看病提供了极大的方便。

二是要分层次。首先是地域分层次。根据农民工的流动从地域上分为东部、中部、西部地区，在各个地区的典型地区先进行试点，试点成功之后先向一些经济发展较好的地区开始推行。其次是代际分层次。根据农民工的代际可以分为第一代农民工和新生代农民工。第一代农民工的社会保障问题的解决更加迫切，所以社保工作的开展应该是先解决第一代农民工的社保问题，然后逐渐推行新生代农民工的社保问题。另一个方面新生代农民工接受能力较其父辈强，社保制度的阻力会更小一点，可以推迟推行，减少政府的财政负担。但工伤保险和大病医疗要全面推行，这关系到农民工最基本的保障。因病致贫的农民工使得数量是越来越多，所以要推行分步骤、分层次实施[36]。

(三)鼓励参保，提高政府执行力

基层政府要鼓励农民工进行参保，平时对农民工多进行政策解释，切实让农民工享受到实惠，提高政府的公信力。鉴于农民工社会保障坚持公平性原则、福利性原则、强制性原则、普遍和选择性原则[16]，农民工可直接参加乡镇企业职工社会保险[37]。农民工大病医疗保险政策已经出台，农民工参加基本养老保险办法即将发布实施，农民工的社会保障政策已基本形成。在用人单位就业的农民工，按劳动合同法规定均应签订劳动合同并参加社会保险。因此，不论合同期限的长短均因单位参加城镇企业职工基本养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险。地方已出台农民工医疗保险办法的，可以参加农民工医疗保险。对于在城镇灵活就业的农民工允许其选择参加农民工养老保险、农民工大病医疗保险或城镇居民医疗保险，也可在原籍参加新型农村养老保险和新型农村合作医疗，在城镇阶段性就业的农民工。一般应参加户籍所在地的新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗，最后逐步完成社会保障关系的接续，与全国的统一账户对接。

(四)明确政府责任，加强立法

中国社会保障制度起步相较于国外较晚，发展中还存在许多问题，还需进一步完善。1993年党的十四届三中全会在《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障体系”[38]。1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》是中国工伤保险制度一直沿用新中国成立初期劳动保险制度确立的框架，期间并没有进行专门的立法，但在工伤保险制度体制创新中意义重大。中国还需要进一步完善工伤保险的立法，进一步确定工伤保险的责任。1998年国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，正式确立了统账结合制度，标志着新型医疗保险制度在中国的确立[39]。对于农民工的大病医疗保险还需进行进一步的立法，针对农民工的一些职业病和大病医疗建立相关的保健和医疗制度，完善农民工医疗保险制度，改善农民工“因病致贫”的情况和一些职业病的防治，加强农民工的身体健康状况。住房保障也是解决农民工市民化的关键。农民工在城市务工，一般都是居住在工地的帐篷、租赁房屋等，居住条件较差。十一届全国人大代表胡葆森在两会中提交了一份《关于将农村进城务工人员纳入住房保障体系的建议》的提案，建议将进城务工人员纳入住房保障体系，进一步改善农民工的住房条件，完善保障房法规建设，在申请审查、分配、承租、退出机制建立监管流程和制度。国家应加大对于经济适用房和廉租房的建设，尤其是经济适用房，进一步加大管理力度。

中国的《劳动合同法》对工伤事故的情况给予明确的规定，但政府机关执行力较差，国家应该进一步加强执行力度。此外，国家应该建立社会保障制度相应的激励机制，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针政策[40]，提高农民工投保参保的积极性，保障农民工社会保障的基本权益，提高下级政府的执行力度，切实将能够社会保障政策落到实处，提高政府部门实行政策方针的效率和农民工对国家社会保障制度的信任，进一步推进农民工市民化，加快中国城镇化进程。

五、结论

农民工市民化是中国城市化进程的必然选择，在此过程中如何实现农民工市民化则成为中国城镇化主要解决的问题。户籍制度是农民工群体出现的根本原因，经济发展使得农民工为其家庭争取生存权，但现实存在的制度原因将农民工拒之门外。农民工群体在社会中占据一席之地时凸显出自身的弱势性，因制度因素导致的农民工弱势性就需要政府做好社会保障工作来实现农民工的合法权益保障。同时，在农民工市民化过程中存在制度缺陷、政府责任不明确、农民工的弱势性等现实困境。而制度本身或单靠个体的力量不能解决社会问题，这就需要政府的顶层引导和社会成员的共同努力。所以在解决农民工市民化问题中需要政府完善社会保障制度，提高政府的执行力与公信力，切实解决好农民工的社会保障兜底工作。

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Realistic Predicament and Rational Choice

YANG Ping, WANG Xiaochuan

(College of Humanity, Gansu Agricultural University, Lanzhou 730070, China)

Abstract：Firstly, this article explores citizenization of migrant workers in the view of theoretical analysis. Secondly, it shows the embarrassing situation of migrant workers and their realistic difficulties. It holds that the key to solve the problems is that the government do a good job in social bottom work, which refers to establish and perfect the social security system. On this basis, it puts forward to manage the social account as a whole, step by step; strengthen the legislation and its execution efficiency; improve the credibility of the social security system. Only in this way, it can promote the process of urbanization in China.

Keywords：migrant workers; citizenization; social security

中图分类号：C 913

文献标志码：A

文章编号：1004-390X(2015)05-0001-07

*通信作者：王小川(1989—)，女，甘肃金昌人，硕士研究生，主要从事西部农村发展与社会保障研究。

作者简介：杨萍(1980—)，女，山东潍坊人，副教授，博士研究生，主要从事民族社会学研究。

基金项目：甘肃省高校科研项目“甘肃藏区生态移民的社会保障体系构建研究”(2013A-068)。

收稿日期：2015-04-16 修回日期:2015-05-12网络出版时间：2015-09-2517:14

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150925.1714.002.html

DOL：10.3969j.issn.1004-390X (S).2015.05.001