加快构建结构性政策微观响应机制

何霁

近年来，面对严峻复杂的发展环境，中央政府在区间调控基础上强化定向调控、结构性调控，加大结构性政策研究出台力度，为保持经济运行在合理区间、提高发展质量和效益，发挥了重要作用。相对于总量性政策，结构性政策对需求端响应水平要求更高，迫切需要深化相关研究，加快构建设计科学、传导精准、落地有效的政策传导机制，进一步调动基层政府和市场主体的积极性和主动性，更好激发和释放市场活力，促进经济社会平稳健康发展。

一、引言

结构性政策是指直接针对宏观经济运行中反映出的结构失衡问题或某一经济部类出现的短期供给变化，采取的定向调控政策。结构性政策具有3方面特点：一是强调传导机制。结构性政策发挥效果必须依赖各级政府和企业的精准配合，增加政策连贯性、减少时滞。二是注重微观反馈。作为政策客体的地方政府和企业分别从需求和供给响应政策。三是重视依赖政策修正。中央政府需要及时获得反馈信息，并对已有政策做出有效地修订和完善。因此，结构性政策发挥预期效应的核心在于构建有效的微观响应机制。

二、结构性政策微观响应机制流程及述评

（一）微观响应机制流程

以现有定向减税、定向降准、抵押补充贷款等结构性政策的传导机制为蓝本，经梳理，结构性政策微观响应机制流程可大致划分为政策制定、政策传导、微观响应、政策反馈、政策调整五个环节，形成一个准闭环的形态。

政策制定：中央政府作为政策主体，根据发展需要制定新政策，或根据落实反馈和效果评估情况调整修正政策。

政策传导：通过会议、文件、宣传、培训等方式，将结构性政策的要求从宏观层面传导到微观层面，规范引导政策客体（基层政府、企业和民众）的决策和行为。

微观响应：政策客体对结构性政策做出一系列响应，包括评价、执行等。

政策反馈：通过政策评估、征求意见、媒体报道、投诉举报等方式，政策客体将政策的贯彻落实及评价情况反馈至政策主体。

政策调整：根据政策反馈意见、现有政策落实情况和效果等，由中央政府决策是否對现有政策或政策实施机制做出相应调整。

（二）微观响应机制述评

近年来，结构性政策出台实施力度不断加大，微观层面响应机制框架初步建立，作用日益显现。但与经济发展新常态对宏观调控的新要求相比，仍存在一些差距。主要表现在政策传导、政策相应和政策反馈3个流程上存在传导不畅等问题，影响政策发挥效果。

一是响应慢，政策传导不及时。主要表现为政策“慢落实”。一些政策从发布出台到落地实施时滞偏长，影响了政策落实效率，政策效用大打折扣。对于一些具有较强时效性的政策，甚至会产生适得其反的效果。

二是落地难，政策响应不到位。主要表现为政策“难执行”。受主客观因素、内外部条件等制约，一些政策被选择性执行、变通性执行和部分性落实；还有一些政策未得到市场主体积极响应，出现一定程度的“政策失灵”。

三是效果弱，政策反馈不健全。微观主体缺少表达诉求渠道，导致政策客体的反馈意见呈现出点状、碎片化特点，难以及时有效地进行政策调整和修正。

三、原因分析

对结构性政策微观响应机制的进行了梳理分析，可以从五个流程中大致总结出15个薄弱环节或政策“堵点”，成为影响结构性政策微观响应的主要制约因素。

（一）政策制定

（1）科学性不够。一些政策设计不科学、不合理、不符合实际，难以对基层实践发挥正确的指导作用。（2）操作性不强。一些宏观指导性政策缺乏配套政策、配套细则，导致微观响应水平大打折扣。（3）导向性偏弱。一些政策缺乏明确的指向，内容含糊、说法模糊，或者规定得过于具体细致，对各地差异情况考虑不够，没有为地方实施政策留出足够空间。（4）协同性不足。受政策制定部门管理视角不同、协调对接缺乏等因素影响，一些宏观政策之间不匹配、不衔接，甚至相互“掣肘”、“打架”。比如，目前企业在办理项目核准前置手续时，一些审批事项在部门内部互为前置，或者是部门之间互为前置，企业对此反映强烈。

（二）政策传导

（1）层级复杂。目前我国有中央、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（区）、镇（乡）、村六个行政管理层级，政策信息在层层传导中，存在较大的失真风险。（2）解读不够。面向企业的政策宣传和解读不到位，许多企业不能及时了解政策动向，把握政策要点。（3）刻意曲解。在地方政府结合区域实际对政策“再制定”过程中，一些地方出于本位利益考虑，对政策“改头换面”，造成政策走样。

（三）微观响应

（1）配套不全。一些部门和地方在研究出台配套政策方面不积极、不细致，导致配套政策质量不高，影响了政策落实效果。（2）支撑不够。一些政策未充分考虑地区之间的差异性，加上不同区域资源禀赋、发展阶段和工作条件不同，一些地方政府抓落实的支撑条件不足。比如，据不完全统计，目前省、市、县三级投资项目审批、核准、备案工作量的比例大致是5%、20%、75%，但具体从事审批的人员大致为75人、19人、6人，基层部门存在“小脚穿大鞋”的情况。（3）激励不足。导致企业落实政策的动力不够，难以发挥政策的激励引导作用。（4）约束不强。导致企业压力不足，难以发挥政策的规范约束作用。

（四）政策反馈

（1）反馈不畅。基层政府、企业和社会各方面对政策的认知和评价，对于政策主体及时评估和调整完善政策，具有重要参考意义。但目前反馈机制相对单一，媒体评论、网络舆情等信息渠道还没有纳入政策反馈的机制化轨道。（2）评估不足。中期评估、后评估、第三方评估等政策评价机制尚未得到普遍运用，对政策的调整完善还不够及时有效。

（五）政策调整

（1）信息不足。现有机制难以为政策调整提供全局性、综合性反馈信息。（2）调整时滞。政策修订通常需要在时效性和自由裁量权之间寻找最佳平衡点。比如，通过开展核准前置审批清理，企业投资前置条件已经从50项减少到32项，下一步要大幅精简到“2项半”，除少数重特大项目保留环评作为前置审批外，只保留规划选址、用地（用海）预审两项前置。但是要涉及到修改8部法律、7部法规。可以说，突破现行企业投资手续办理“长征图”的法律障碍，并不亚于另外一场“长征”。

四、工作思路与原则

加快构建设计科学、传导精准、落地有效的微观响应机制，是促进经济平稳健康发展的迫切需要，是完善宏观调控体系的必然要求，是推动政府职能转变的重要探索。在推进中要注重把握好以下四个方面。

一要明确目标方向。加快构建结构性政策微观响应机制，要符合全面深化改革的大方向，能够更好促进政府和市场的互动，有利于使市场在资源配置中发挥决定性作用，有利于政府降低行政成本、提高行政效能。

二要狠抓重点关键。科学的政策设计、无缝的信息传导、良好的响应环境是提高结构性政策微观响应水平的关键。要紧紧围绕这三个环节，着力突破各种堵点、难点，打通从政策出台实施的“最先一公里”，到政策传输中间环节，以及政策落地的“最后一公里”，保障结构性政策在微观层面的有效落实。

三要创新方式方法。要坚持激励与约束相结合，既要充分调动、激发各级政府、部门和微观主体落实政策的积极性，又要强化制度约束作用，确保相关政策被不折不扣落实执行；既要解决政策传导实施中的各种具体问题，又要从体制机制上进行重构再造，使政策运行体系更科学、更流畅。

四要强化衔接互动。在制度设计方面，既要确保中央政府的政策意图能自上而下向市场有效传递，又要确保微观层面响应情况能自下而上向中央政府顺畅反馈，从而增强宏观与微观的衔接、政府与市场的互动。

五、政策建议

当前，我国经济发展进入新常态，区域之间、行业之间、城乡之间的发展差异越来越明显，需要更多依靠结构性调控手段。因此，必须加快构建微观响应机制，把中央和地方两个积极性结合起来，把市場决定性作用和政府职能转变结合起来，把问题破解与流程再造、制度重构结合起来。

（一）强化政策设计，跑好“最先一公里”

一是提高政策科学性。一要加强对政策内容的评估论证，完善政策制定公众参与机制，广泛听取基层政府、企业、群众、专家等各方面意见建议。二要注重出台配套政策和实施细则，提高政策的系统性和可操作性。三要加强同类政策之间的协调联动，强化不同领域、不同方面、不同环节政策之间的匹配衔接，提高政策的协同性。比如，针对项目核准权与国土、环保、交通等部门审批权的同步下放面临的实际困难，可以采取委托同级审批，或者同级受理的方式，使企业就近办理，使基层贴近服务。

二是强化政策导向性。一方面，坚持问题导向、需求导向，加强对情况的摸底调研，特别是针对激励、约束力度不够等问题，要加大改进力度，切实提高政策的针对性、有效性。另一方面，充分考虑地区之间的不同情况，既要给地方政府预留一定操作空间，调动基层的主观能动性，又要设计好政策边界，防止地方政府“上有政策、下有对策”。

三是加强政策动态调整。建立健全政策落实反馈机制、政策评估机制和政策滚动调整机制，充分利用大数据、云计算等现代信息技术，加强对媒体评论、网络舆情等渠道的信息采集与运用。强化政策落实情况跟踪评估，及时根据形势变化对政策内容做出相应调整，不断提高政策指导实践的科学性、有效性。

（二）创新制度设计，突破政策传导“中梗阻”

一方面，规范流程。进一步明晰结构性政策传输流程，加大对地方政府出台实施细则和配套政策的指导、监督力度，强化节点管控，防止信息传递“失真”，提高信息传递的有效性。

另一方面，优化路径。将构建结构性政策微观响应机制与推进简政放权放管结合职能转变结合起来，加大政策传输路径的创新力度，减少传输层级，提高响应效率。比如，5月12日国务院召开全国推进简政放权放管结合优化服务工作电视电话会议，直接连线到市、县一级政府，既直接传达了进一步深化行政体制改革的政策意图和重点举措，又避免了后续“会议传达会议、文件落实文件”导致的行政冗繁信息失真，基层政府对此反映积极。

（三）坚持多措并举，打通“最后一公里”

一是夯实落地基础。一要完善政策落地指导体系，针对出台的结构性政策以及政策落实中出现的问题，加强对基层政府的业务指导和培训，不断提升其政策落实能力；二要支持基层政府出台实施细则和配套政策，强化政策统筹与政策之间的协调配合，增强政策合力；三要深入推进政府职能转变，优化政务服务环境，注重发挥行业协会作用，营造和谐政商、政企关系，不断提高政府公信力；四要强化政策解读，加大对企业等微观主体的宣传引导力度，让基层和企业了解政策、认可政策。

二是创新落实手段。一方面，顺应政府职能转变、市场机制完善对结构性政策实施方式转变的新要求，注重更多采用经济、法律的手段对市场主体的行为进行宏观调控， 尽可能避免直接行政干预。另一方面，逐步把推进结构性政策落实纳入法治化轨道，着力构建完备的结构性政策法律法规体系。

三是强化落地监督。完善结构性政策落地监督机制，通过督查、第三方评估等方式，及时发现和纠正政策落地方面存在的问题。

（作者单位：国家发展改革委政策研究室）