“三旧”改造：存量土地盘活的东莞实践

张科

东莞市作为改革开放以来迅速发展起来的现代制造业城市，开发强度已达43%，仅次于深圳市，超过香港的两倍。与此同时，土地利用效率较为低下。

经济社会进一步发展的用地瓶颈制约突出，全市60%以上的镇街没有超过500亩的可集中建设地块。从2009年开始，东莞市便积极推动“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造工作，动员社会各方介入其中，先后投入资金400多亿元，完成改造1万余亩，正在实施改造2.8万亩，保障了经济社会发展的用地需求，改善了城乡环境。

一、操作主体多元化，积极引导各类主体进入更新改造

“三旧”改造涉及非常复杂的利益关系，早期的改造大多采取政府主导的模式，即由政府先完成土地征收和拆迁，再通过公开市场出让土地。这种方式往往造成政府财政压力大，且容易形成与被拆迁群众的直接矛盾。

因此，东莞市积极引导各类主体参与“三旧”改造，减轻城市更新改造带来的政府财政压力，也通过多元化的操作主体平衡复杂的利益关系。比如，东城区牛山钟屋围村的旧村改造是由开发商与村集体联合开发，东坑镇三甲工业城则由当地的商会会员组成开发公司合股联建，位于市中心区的东城万达广场则是由政府主导。

二、改造业态多元化，从注重商住开发到注重产业升级

由于商住项目盈利大、收益快，前期启动的“三旧”项目超过八成为商住项目。2012年后，东莞市就对“工改工”、产业转型升级类的项目给予政策倾斜。一是在“三旧”改造专项规划中确定“三旧”改造用地规划为商住用地的比例，市区不高于60%，各镇不高于40%；二是给予“工改工”项目最高1000万元的财政补助；三是鼓励建设高层工业大厦，允许其按栋、层分割销售。2013年以来，“工改工”成为东莞市“三旧”改造的重要方向，近半新增项目为“工改工”项目，其中既有增资扩产、高端制造，也有研发设计、检验检测、企业孵化器等2.5产业。同时，东莞市实施“拆三留一”政策，具体为按拆迁面積计算，预留不低于1/3的用地作为道路、市政、教育、医疗、绿化等公共用地，目前已预留公共用地约4700亩。

三、资金来源多元化，大力动员社会资本介入改造

“三旧”改造项目需要投入的资金量较大、项目周期较长，完全由政府投入所带来的财政压力非常大。截止2015年5月底，东莞市“三旧”改造已投入资金达到405亿元；其中，政府投入67亿元，社会投入338亿元，二者的比例为14：86。社会投入包括村集体自筹与开发商投入两部分。村集体自行改造项目一般由集体经济组织自筹资金，村企合作改造项目以企业筹集资金为主，村集体则以土地等资产作价入股。

四、利益分配多元化，政府在土地价款和税费分配上大幅让利

不同的改造项目在收益分配上各不相同，由镇街政府主导改造的项目，土地出让价款和税费市级分成部分返还给镇街政府；由原权利人自改项目补缴的土地出让金，市、镇、村按4∶2∶4或3∶3∶4分成；村集体自改项目和村企合作改造的旧村庄项目，土地出让金先缴后返；村企合作改造的“工改居”项目，按基准地价的70%计缴地价，市、镇、村按2∶4∶4分成；村企合作改造的“工改商”项目，按基准地价的70%计缴地价，市、镇、村按2∶3∶5分成。市一级分成部分则全部注入“三旧”改造资金，补助“工改工”项目。

五、开发方式多元化，将城市更新与地下空间开发及轨道交通有机地结合起来

位于中心城区的万达广场项目南侧地下空间采取挂牌出让的方式，于2013年出让9802平方米，开发范围为地下2层。该地下空间的出让年限为40年，主要用于商业开发和停车场建设。更重要的是，万达广场与周边的卓越商业广场、枢纽站地块的地下空间全部连通，并与轨道站点出口接通，形成一个地下步行网络，未来还在这些商业综合项目之间规划了二层步行连廊系统，从而形成一个立体步行环境，步行区域将建设超过20万平米商业设施，极大地提升了空间利用价值。

（作者系广东省东莞市委常委、常务副市长）