绿色转型，制度如何破题？

刘晓星

绿色转型，制度如何破题？

刘晓星

为了实现一个更有竞争力，更加平衡，高效和可持续发展的未来，中国不可避免地要通过绿色转型而步入一条新的、更可持续的发展路径。在日前召开的以“绿色发展的管理制度创新”为主题的中国环境与发展国际合作委员会2014年年会上，国内外专家试图从经济学的角度探讨如何使用经济政策或经济手段来促进绿色转型。

问题一：爬坡负重的绿色转型面临哪些困境与机遇？

过去十年间，中国的绿色转型进程取得了重要进展，出台了一系列节能和环保的政策措施，其中最重要的包括《清洁生产促进法》和《可再生能源法》，以及地方政府和企业必须遵守的节能减排的一系列硬性指标。

中国政府一直沿着绿色转型的方向和道路不断探索和努力，并有所建树：

——在经济绩效方面，中国经济总量在 2013 年达到 56.9 万亿元，居世界第二位，约占全球经济总量的12%。

——在产业结构调整方面，中国的第三产业占 GDP 的比重于 2013 年首次超过第二产业，达到 46.1%。在第二产业内部，高耗能产业占总产出的比重由 2009 年的70.5%下降至2012 年的 68.8%。中国产业结构得到逐步改善，对重工业的依存度逐渐降低。

广东虎门，由世界级艺术大师阿纳·奎兹历时一年打造的30米高公共艺术作品——“自然混沌”在虎门黄河中心大厦门前建成，标志着东莞以艺术推进制造产业转型升级迈开了新的步伐。CFP/供图

——在可再生能源方面，中国已成为可再生能源技术元器件的主要出口国。到目前为止，中国在可再生能源领域的投资已达 677 亿美元，居全球之首。

——在环境绩效方面，环境污染治理投资在近年来增长迅速，从2005 至 2012年，已由 1106.7 亿元增加到 8253.46 亿元。与此同时，一些主要污染物排放总量持续下降。全国七大水系好于Ⅲ类水质比例由 2005 年的 41%提高到 2012 年的64%；劣Ⅴ类水质比例由 27%下降到 10.2%。

中国环境与发展国际合作委员会中方首席顾问、中国工程院院士、原副院长沈国舫指出，总结过去十几年绿色转型的经验，总体上，中国绿色转型的进展慢于预期，仍处于负重爬坡阶段。目前，中国处于攻坚时期，集中了增长速度换挡、结构调整、消化前期刺激政策、社会矛盾凸显、资源环境约束趋紧等多重矛盾和挑战。

中国区域性的环境污染越来越严重，使得公众对于环境污染问题的焦虑情绪也越来越严重。北京大学经济学教授樊纲分析指出，经济失衡是导致能源消耗的重要原因之一。

分析表明，能源消费增长加速主要是投资的快速增长所导致的。按不变价格计算，2001-2010 年期间的固定资产投资年均增速高达 20.8%，远高于上世纪 90 年代 13.9%的增速。这一快速增长带来了钢铁、水泥、平板玻璃及有色金属等高能耗投入品的快速扩张，因此给能源和环境带来了沉重负担。

持续过度投资导致能源消费快速增长和环境污染更加严重。在 2000-2012年这 12 年中，能源消费从 14.5亿吨标煤增长到 36.2 亿吨标煤，已成为世界第一能源消费大国；同期工业废气的排放量从 13.8 万亿立方米增长到 63.5 万亿立方米。

我们不难发现，自 2012 年环境空气治理标准增加了 PM2.5 检测指标之后，空气质量急剧下降。在城镇地区，雾霾越来越严重，危害公众健康和社会稳定。

其次，中国持续的城市化意味着越来越多的人将会遭受严重的空气污染。在城镇地区，雾霾越来越严重，这不仅降低工作效率，而且危害公众健康和社会稳定。此外，生态退化、土壤污染、固体废物和水污染也对未来的可持续发展构成挑战。随着“西部大开发计划”的实施，西部发展有所加快，但环境污染问题随之而来。西部内陆省份的生态环境更加脆弱，“先污染，后治理”的成本将非常高昂。

樊纲认为，从环境法律法规执行不力到各有关政府部门之间协调不足，一个突出问题是，政府主要依赖行政手段来解决环境污染问题，而较少运用市场化措施。

众所周知，市场手段常常通过市场价格信号引导消费者与生产者进行决策。相反，行政手段主要依靠政府的检查和监督。但是在过去相当长的一段时间里，“我们依赖行政监督、行政手段太多，依赖经济手段太少。导致价格体系存在扭曲，不能反映资源和环境的社会成本，不能采用有利的约束使企业和个人保护环境。与此同时，在许多领域里，我们采取了一些激励政策，但是这些政策往往都用在了生产者身上，结果导致大量的生产，却忘记消费和创造市场。中国目前是可再生能源技术元器件的主要出口国，但是我们可再生能源使用率却非常低。设备的生产过程中消耗了大量的能源和产生了大量的污染。”樊纲说。

如果中国能够加快推进经济转型，通过改革和政策调节GDP 增长并且适度放缓投资，而且将得到更强的内需支持而更可持续，能源消耗和环境污染会相应地显著减少。

樊纲指出，“绿色转型不是放慢经济增长的速度，而是改变经济结构和经济政策。”

未来15年是绿色转型战略实施的关键阶段、实现2020年发展目标的过渡阶段、主要基础设施和城镇化完成的关键时期，专家预测，也是环境领域可能取得重大成就的时间段。如何抓住窗口机遇期，全面深化改革，依法严格实施，加快绿色转型进程成为当前亟需回答的问题。

在日前中国环境与发展国际合作委员会提交给中国政府的政策建议中提出，决策者要增强危机意识，树立最佳窗口期概念；制定推动绿色转型发展的长期路线图；“十三五”期间，环境与发展领域的全面深化改革应取得突破性进展。

问题二：围绕生态文明建设目标总要求，环境保护制度体系如何改革创新？

当前严峻的环境形势凸显出中国环境治理体系的缺陷：环境治理制度不健全、不到位， 环境治理体制不协调、 不完整， 环境治理机制不完善、 不畅通。 除制度、体制、机制自身的不足，其相互之间也缺乏支撑、激励和约束，导致环境治理体系的整体运行无序。

2014年12月28日起，登录“江苏环保”的官网可以查询全省13个省辖市的空气质量。这在全国是第一例。CNSPHOTO/供图

环境保护制度体系存在突出问题，其根源主要是因为经济社会发展的阶段性，牺牲环境带来的“环境红利”在一定程度上支撑了改革开放以来经济的高速发展；在体制上，环保部门长期处于弱势地位，环保执法受地方政府 GDP 增长导向的干扰；中央对地方政府环保工作监督缺乏体制上的安排；各部门之间环保职能配置不合理，其他有关部门未能配置和履行应有的环保职能；在机制上，对党和政府决策者的监督考核体系中环保要求长期以来未得到应有重视；部分环保制度设计不合理，造成执法成本高、违法成本低；基层环保执法缺乏强制手段，难以执行到位；公众有序参与环保、维护自身权益和监督政府、企业遵守环保法规的机制尚未建立；指导思想上，长期存在经济发展收益大于环境破坏成本、当前经济收益重于未来环境成本的错误思想，使得环境保护滞后于经济发展。

中国环境科学学会理事长王玉庆指出，环境保护体制改革必须要处理好三个关系：处理好政府、市场与社会的关系，明确各自职责；处理好统一管理与专业化分工管理的关系；处理好中央与地方环境保护事权划分的关系。

环境保护体制改革应遵循自然和环境系统的基本规律及管理科学规律， 以环保大部制和增强环保部门权威为总体改革方向，进一步健全综合管理和专业分工的格局；明确中央政府、其他各部门（环保部门外），特别是经济社会发展综合管理部门相关的环境保护职责，并建立责任追究机制；完善跨行政区域的协调机制以及中央对地方政府的监督机制，从而制约地方政府不认真执行环境保护法律法规、影响实现国家环境目标的行为；增强生态环境监管的统一性、独立性和有效性。

王玉庆介绍说，环境管理制度改革面临着环境管理战略转型的问题，包括环境管理目标、方式和工作重点的调整和转变。

第一，坚持依法治国，用制度保护环境。第二是按照鼓励和调动一切的因素参与环境保护的原则，来构建市场调节、政府主导的机制，建立监督制衡的制度机制，提升环境保护实施效果。

“十二五”期间开始调整，“十三五”各项环境管理工作将围绕环境质量管理开展。这需要在所有重大政策制定、政府部门争端协调中，以综合效益最大化为目标，平衡环境、经济和社会发展的关系。以科学研究为基础，有效协调土地开发、资源利用与生态环境承载力的关系。改变过于依赖行政命令与管制手段的状况， 建立必要的机制促进企业与社会积极主动参与环境保护。建立高质量、及时、完整的环境信息数据系统，以便掌握环境状况、支撑政策决策、促进公众参与、建立环境保护共识。为此，要进一步提升对环境管理战略转型的认识， 加强理论政策研究， 构建有利于环境质量改善的经济体系，推进环境管理各领域的转型与制度创新。

国际经验表明，提高公众参与程度，对于环境政策、规划制定和实施，提高环境意识、建立环境共识、提升公众信心、改进环境绩效等方面具有重要作用。然而，环境社会治理却是我国环境治理体系中的短板，迫切需要加强。

在采访中，业内专家表示，以制度建设为重点，打造政府主导的“多元共治”的环境治理模式，包括治理主体的多元化、治理方式的多元化、治理渠道的多元化。

作为中国环境与发展国际合作委员、“生态文明建设背景下的环境保护制度体系创新”课题组中方组长王玉庆介绍说，该课题提出了我国环境保护制度体系改革的总体思路。第一，坚持依法治国，用制度保护环境。第二是按照鼓励和调动一切的因素参与环境保护的原则，来构建市场调节、政府主导的机制，建立监督制衡的制度机制，提升环境保护实施效果。在中国的国情下，政府主导很重要，但同时要提升市场监督作用和公众监督作用。最后是提升新型管理模式，中国作为发展中大国，各地区的条件差异很大，经济发展不平衡，解决中国的环境问题，必须鼓励地方政府因地制宜的探索解决本地环境问题的方式方法，国家要提供基本的法规制度、政策标准和规划目标，要充分发挥地方政府保护环境的主动性和创造性，体现其对环境质量负责的原则，同时国家要加强对地方的监督和努力推进信息公开。

在采访中，业内专家表示，环境保护制度体系改革的重点应聚焦在风险最高、公众最关心、收益最大的领域。应该坚持依法治国，用制度保护生态环境；按照鼓励和调动一切积极因素参与环境保护的原则构建政府主导、市场调节、社会行动的多元共治体制；更多地采用“国家宏观指导监督，地方自主创新”的新型环境管理模式。

根据国家全面深化改革总目标对生态文明建设提出的总要求和环境保护制度体系改革的总体思路，“生态文明建设背景下的环境保护制度体系创新”课题组提出以下5方面的政策建议：

——动员各方面的力量建设生态文明，明确职责，协调政策，整合目标，形成合力。一是国务院通过制定新的政府部门“三定”方案，进一步明确各部门特别是综合部门生态文明建设的职能，贯彻资源节约、环境友好的要求。将环境质量作为地方政府政绩考核的硬约束，组织第三方对有关部委及地方政府履职情况进行评估，将结果公开。二是建立由国务院主管领导任主任的国务院环境保护委员会（或国务院可持续发展委员会），指导协调各部门的环境保护工作，指导协调跨区域、流域生态环境保护工作，对国务院各部门及各地方政府的环境绩效进行奖惩。三是整合国务院各部门污染防治和有关生态保护的职能，突出环境保护部门统一、独立的监督执法权力。

——建立有利于环境保护的激励机制。一是落实国家鼓励环境保护的各项财税、物价、金融等政策。中央财政带头确保环保投入资金增长率不低于财政收入增长率。设立专项环境污染治理基金为治理污染筹资。对环境基础设施的建设运营，鼓励公私合作模式（PPP），降低投资成本，提高运营绩效。二是抓紧建立企业环境信用评价体系，对遵守环保法规的企业给予鼓励，对大量中小企业提供治理服务平台。三是积极推动行业、企业自愿追求良好环境绩效的行动。四是坚持“谁污染谁付费，谁破坏谁赔偿，谁保护谁受益”的原则，加快推进和完善生态补偿制度，调动地方政府特别是财政困难地区保护环境的积极性。

——加强环境保护社会治理，形成多元共治格局。一是优先制定落实公众参与、信息公开、环境诉讼的具体制度。认真执行环境信息报告和公开制度，使环境保护制度在科学的基础上、在法律的约束下、在公开透明的条件中得到有效的执行。二是培育发挥环保社会组织的作用，营造有利于其发展的社会环境。三是鼓励基层组织关注环境问题的治理，反映公众环境诉求，制定环境保护的社规民约，倡导绿色生活方式。

——必须使环境保护部门的权威、能力和资源与其监督管理职责及任务相匹配。一是落实《环境保护法》中环境保护主管部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理”的规定，国务院制定相关行政法规，明确规定环保部门监督同级政府相关部门及下级政府环保工作的权责及工作程序。二是建立统一的环境信息平台，实现及时、准确的数据信息共享。建立环境保护部统一管理的国家环境质量监测网，改革环境统计制度。三是加大财政对环保科学研究、监测及信息化能力、监督执法能力的扶持力度，鼓励按市场机制由社会化方式提供各种环境服务。大大增加环保部门公务员编制，提高执法人员素质，尽快作出环境管理执法人员尽职免责的司法解释。

——以提高效率、确保制度有效实施为目标，改革整合环境管理制度。一是改革并继续实施污染物总量控制制度，研究制定包括主要污染物排放、煤炭消费、二氧化碳排放的全面总量控制制度。探索实施以环境容量为基础的区域性、流域性污染物总量控制制度和行业污染物总量控制制度。二是出台污染物排放许可制度相关法规和实施细则，将排污单位纳入统一监管。改革环境影响评价制度、“三同时”制度，做好与排污许可制度的衔接。环境影响评价制度应重点用于战略、规划、政策和国家跨区域流域对生态环境有重大影响项目的评价。三是完善环境与健康相关制度，健全环境公益诉讼制度，强化生态环境损害赔偿和责任追究。强化司法系统追究环境违法行为的责任和能力。

■背景材料

一个国家需要拥有伟大的民族精神，一个城市同样需要有自己的城市精神。自2010年5月以来，中科院、清华、北大、中国人民大学等20余所高校、科研院所的哲学、历史、文学、城市建设管理等领域的知名专家学者受邀，参加了北京市的7次研讨会，提出了30多种北京精神初步表述语。2011年9月16日至9月25日，市民登录网络投票系统和参与报刊选票邮寄达2929709人。结果显示，选择“爱国、创新、包容、厚德”的达175万多人，占了近六成。2011年11月2日，北京市正式公布了“北京精神”——“爱国、创新、包容、厚德”。

北京精神是一个有机整体。爱国是北京精神的核心，创新是北京精神的精髓，包容是北京精神的特征，厚德是北京精神的品质。其中，“创新”作为“北京精神”的精髓，即突破常规、推陈出新。创新是民族进步之魂，是城市活力之源，它体现了北京积极进取、追求进步的精神状态。近年来，北京在经济发展、科技进步、城市建设、社会管理等方面取得的成效见证了这座城市的创新精神。

人才是创新的基础。弘扬北京的创新精神，就应当充分发挥教育和人才资源集聚的优势，促进教育与科技、经济的结合，以世界眼光做好人才引育工作，创新人才培养模式，在创造知识中培养人才，在培养人才中创造知识，把北京打造成为世界创新人才聚集之都。

文化是创新的灵魂。弘扬北京的创新精神，就应当继承传统文化、弘扬优秀文化、传播先进文化，促进文化创新与交流，形成创新的价值导向，实现科技创新和文化创新双轮驱动、比翼齐飞，推动首都文化大发展大繁荣。

历史的北京，是创新融入血脉、化为基因的文明之城。50万年前，北京周口店的古人类群落点燃了象征中华文明的第一缕星火，蕴涵着北京先民的创新胆识与智慧。3000多年来，一代代北京人将创新精神传承光大，续写了辉煌灿烂的科技文化篇章。从元代天文学家郭守敬，到“近代工程之父”詹天佑；从明代徐光启的《几何原本》，到当代华罗庚先生的解析数论；从京剧国粹、文学巨著，到人民艺术家老舍笔下的民族精神、北京风情；从自然与人文交相辉映的历史景观，到科技与文化融为一体的奥运盛会，科技与文化犹如车之双轮、鸟之双翼，推动北京以厚重的文化底蕴，向世界诠释着一个城市的创新精神。

未来的北京，是在创新引领中建设中国特色世界城市，在建设中国特色世界城市中实现创新引领的希望之城。科技是创新的关键，弘扬北京的创新精神，就应当有效参与并引领国际大科学时代，鼓励自由探索，推进协同创新，以北京的精神和智慧实现创造引领、创新驱动、内生增长的发展方式，把北京打造成为国际科技创新之都。