环境执法新常态何处发力

曲官生

环境执法新常态何处发力

曲官生

在今后一段时期，环保新规新政将密集出台，环境诉讼案件大幅增加，环境监管任务加重，环保职能各自为政和单要素治理现象将得到改善，严格环境执法将成为新常态。

执法人员在开具责令整改通知书。CFP/供图

新常态下，生态文明建设和环境保护工作面临历史遗留问题与新型环境问题叠加、农村环境问题与城市环境问题叠加、生态退化与环境污染叠加、资源环境约束加大等日趋复杂的问题。我们必须准确研判形势，找准自身定位，抓住难得机遇，在“改革”上用功，在“执法”上用力，在“严”字上求效。

理念统筹

用生态文明理念统筹环境执法工作就是把“最严格的制度、最严密的法治”的生态法制观贯穿在环境执法的方方面面。

第一，对现有环境行政执法主体部门进行整合。进一步整合环保、能源、水利、林业、土地等生态管理职能部门，形成统一的生态环境管理职能，从而理顺各职能部门机构设置和权限划分，提高生态管理职能的效能。同时，加强各个环境执法主体之间的合作，使“统一监督管理”的职能得到充分发挥，加强环境执法的统一性。

第二，对国家与地方环保部门的关系进行调整。借鉴海关税务等垂直管理模式，打破地方限制，将生态文明建设统一归入全国建设活动中，将各级环保部门归国家环保部直属管理，从而形成政府负责环境建设，环保部门负责环境执法，在一定程度上减少生态环境执法过程中各级政府对环保部门的干涉。

第三，大力开展环境联合执法行动。建立政府主导，环保部门牵头，公安、工商、电力等部门参与的领导体制。政府主要领导亲自挂帅，抓好环境联合执法。分管领导亲临一线，具体主抓环境联合执法。环保部门牵头协调解决重大环境事件，加强环境执法监督和统一监管。必要时联合相关职能部门，对环境违法者采取断水、断电、断气、断贷、断运、断供和拘留等方式进行严惩，确保各项整治措施落到实处。

尽职免责可有效解决环境执法人员特别是环境监察人员付出最多、追责也最多，“不敢管”、“不愿管”和流泪又流血的问题。尽职免责的前提是依法履职、尽职到位。

网格化监管

目前，环境监管网格化管理模式已在全国很多地方试行，但还存在许多问题，需不断提高环境监管网格化管理的规范化、程序化水平，努力实现管理与执法、管理与服务、管理与发展、管理与维权的“四个统一”。

第一，科学划分监管网格。在综合考虑行政区划，污染源行业特征、分布与数量，环境监管人员素质与数量、环境监管装备性能与数量等因素的基础上进行划分，把各重点排污单位、各主要环境问题分别固定在对应网格内，把环境监管的工作目标、工作任务和具体责任分解到每个网格、落实到具体人员，努力形成上级与下级、领导与部属、个人与个人之间目标任务互相支撑、岗位责任彼此连接、执法对象完全覆盖的格局。

第二，科学制定网格工作制度。围绕加强网格领导责任人、网格主要责任人和网格直接责任人之间的工作协调和沟通，不断提高网格化管理和服务工作效率，建立调度例会制度；围绕及时、准确掌握环境保护工作新动态，有效防范辖区环境安全隐患存在和环境污染事故发生，积极引导企业增强做好环境风险防范工作的主动性和自觉性，建立排查报送制度；围绕加强环保、公安、电力等部门在环境监管信息方面的沟通，建立信息交流制度；围绕全面推进环境监管网格化管理工作，充分调动网格领导责任人、网格主要责任人、网格直接责任人的积极性、主动性、创造性，按照“发现及时、处置快速、解决有效、监督有力”的工作要求，建立督查考核制度。

第三，科学实施差别化监管。将国家、省、省辖市环境保护行政主管部门分别确认并公示的重点监控企业和对当地经济影响较大或环境潜在风险较大的企业，划分为环保守法类企业、环境监管警示类企业、环境监管严管类企业。再根据监管对象排污现状、环保守法、环境风险和自身环境管理等情况，将每类企业划分为A级、B级、C级三个级别。

其中，对一类企业的环境监管，主要依靠在线监控、监督性监测和企业自查报告，鼓励企业自查自律，守法守信，提高自我环境管理能力。对二类企业的环境监管，在加强现场检查的同时，充分利用在线监控、监督性监测数据及时监控企业的排污情况。发现企业环境违法问题后，应及时进行调查取证，同时向企业发出警示，要求企业立即整改。对三类企业的环境监管，以现场检查为主要手段，以在线监控、监督性监测数据为辅助手段。发现企业环境违法问题后，应及时进行调查取证，从重从快进行处罚，同时向企业发出警示，要求企业立即整改，并适当增加监管频次。

环境监察移动执法

近年来，环境监察移动执法系统的应用，深刻改变了传统的环境执法工作模式，极大地提高了工作效率和环境监察队伍的战斗力，但还有待进一步完善和提高。

第一，实现全生命周期管理。在系统设计上，要实现对每一个建设项目，从环评审批开始，将污染源全生命周期内的环境管理、环境监察、行政处罚、环境监测、绿色信贷、企业信用评价等所有相关环保信息全部集中起来，统一建档并自动转入后续监管部门共享，随时反映污染源的动态管理状况。最终按照“一企一档”的要求为每一个企业形成一套全面的、全过程的、动态的、综合的环保信息档案。

第二，实现全面数据支撑。在系统设计上，要实现在整合污染源基本信息、建设项目审批行政处罚、环境质量监测等系统中的数据基础上，为环境监察执法和环境应急指挥提供有力的数据支撑。

第三，建立信息化人才保障机制。积极引进网络技术开发和网络管理型人才，把信息化素养较高的人员充实到合适岗位，提高环境监察队伍信息化建设的专业和技术水平。根据现场执法层、执法监管层和技术支撑层等不同层次的需要，区分不同对象，分别确定培训内容，有针对性地进行知识更新和业务技能培训，逐步提高所有人员的业务技能和个人素质，提高环境监察队伍的整体信息化素质。

第四，完善数据安全保障机制。通过设置防火墙、手机硬件注册、后台认证、身份认证、数据加密等方式，形成多级数据安全保障。通过制定全面规范的管理制度，对硬件的维护和更新、权限应用和安全要求、计算机使用规定、网络安全监管、保密要求、重大责任追究、安全考核等方面作出明确规定，切实加强环境监察移动执法系统的安全和管理力度。

打击违法犯罪活动

第一，强化地方政府的主体责任。着力推动“党政同责”、“一岗双责”，把生态文明建设作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核评价的重要内容；着力推动建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，落实环境保护目标责任制审计和自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制；在地方政府统一领导下，环保部门对环境保护工作实施统一监督管理，强化多部门联动，进一步完善层层互保、层层联动和横向到边、纵向到底的环境保护责任制体系。

第二，牵牢污染治理的“牛鼻子”。把好建设项目环境影响评价审批准入关口，组织开展违法建设项目专项整治，对《建设项目环境保护管理条例》实施前建设的项目，重点检查环保设施建设和运行情况，确保达标排放；对《建设项目环境保护管理条例》实施后建设的项目，认真检查环评审批手续履行情况、环保要求执行情况、环保设施建设和运行情况等。

第三，高举新法利剑斩污。对恶意环境违法行为依法严厉处罚；将环境违法企业列入“黑名单”并向社会公开，将其环境违法行为纳入社会信用体系；对污染环境、破坏生态等损害公众环境权益的行为，鼓励社会组织、公民依法公益诉讼和民事诉讼；对依法作出的行政处罚、行政命令等具体行政行为的执行情况，实施执法后督察。对未完成停产整治任务擅自生产的，依法责令停业关闭，拆除主体设备，使其不能恢复生产。对拒不改正的，依法采取强制执行措施，同时，要发挥行政执法与司法联动优势。

建立尽职免责机制

尽职免责是指负有环境监管职责的环境执法人员只要依照相关法律、法规、规章规定的方式、程序和有关的计划、方案全面履行了环境监管职责，即使发生环境污染事故也应免予追究执法责任。尽职免责可有效解决环境执法人员特别是环境监察人员付出最多、追责也最多，“不敢管”、“不愿管”和流泪又流血的问题。尽职免责的前提是依法履职、尽职到位。

第一，厘清工作职责，切实提高执法工作计划性。各级环境监察机构都应按照“职责法定”的原则就其中每一项任务按什么程序、做哪些工作、干到什么程度加以明确。

每年年初根据区域环境保护工作任务、污染源数量、类型、管理权限等，制定环境监察工作年度计划。对其中的每一项执法任务，属于常规性检查的详细规定频次要求，属于信访舆情案件调查处理或突发事件应急处置的明确办理事项时限要求。把对每一项执法任务的检查细化到每一个月度或季度时间节点，落实到具体执法人员。

第二，全面推行痕迹化监管。在每一次现场检查中，执法人员都应认真制作《现场检查（勘察）笔录》和《调查询问笔录》，按照规定的检查流程，详细记录检查情况以及发现的问题，并经当事人签字确认。如采用移动执法系统或电脑，执法人员还应将制作的检查笔录、询问笔录，以及录音、录像、照片等视听资料通过网络实时提交到后台服务器保存。

第三，及时移交执法材料。对于违反环境保护法律、法规或者规章规定，应当给予行政处罚的案件，在终结现场调查后，执法人员应按照查处分离的原则将现场调查取证过程中收集、制作的各类证据材料和相关资料送处罚案件审查部门审查，并提出初步处理意见。

第四，严格执法责任追究。对发现环境违法行为或者接到环境违法行为举报后查处不及时的，不依法对环境违法行为实施处罚的，对涉嫌犯罪案件不移送、不受理或推诿执法等监管不作为行为，由监察机关依法追究有关单位和人员的责任。对充当保护伞包庇、纵容环境违法行为或对其查处不力，涉嫌职务犯罪的，及时移送人民检察院，大力营造“在岗就要尽职、履职必须到位、尽职可以免责”的良好法治氛围。

（作者单位：山西省环境监察总队）