晚清政府统管内蒙古东部政策的变化

赵 飞

(内蒙古民族大学内蒙古东部经济历史文化研究基地，内蒙古通辽028043)

19世纪70-80年代边疆危机时，清政府逐渐改变了对蒙古“因俗而治”的满蒙联盟政策，同内地一样也进行了“新政”。而内蒙古东部地区因为临近满族的东北发祥地，其政策变化尤为明显。

一、理藩机制:清朝统管蒙古事务机构演变概述

明末清初，后金和改国号的清朝为了争取漠南蒙古 (今内蒙古)，以消除进攻中原的阻碍，也消除后顾之忧，特设置了专门处理蒙古事务的机构(蒙古衙门)，设承政、参政等官，专管蒙古事务。1638年，随着局势的变化，蒙古衙门改称为理藩院，管辖范围扩大，涉及所有外藩事务。之后的二十几年又进行了有分有增的调整，机构日益完善:设有旗籍司、王会司、典属司、柔远司、徕远司、理刑司等六司。内蒙古东部地区是京畿门户，理藩院为了加强对这一地区的管理和监控，于1727年在翁牛特右旗设乌兰哈达税官，对内地前来经商者征税。1748年 (乾隆十三年)置乌兰哈达理藩院司官署，管理蒙汉民间诉讼案件和征税等工作。

清政府在统一蒙古的过程中，为了加强对蒙古地区的监督、控制和管理蒙古八旗的需要，从雍正朝开始，特别是从乾隆中叶开始，在蒙古逐渐地建立了军府系统，由中央派将军、都统等大批军政官员驻边。主要是对于各盟旗的军事管辖统治，严防蒙古王公的独立倾向，逐步剥夺蒙古王公贵族权力，统一征调蒙兵以镇戍地方，加强边防。内蒙古东部直属理藩院的军府建制有统领、都统等。

1905年以后，清政府开始全面筹划经营蒙古之策。日俄战争结束以后，清政府即委派兼管理藩院事务的肃亲王善耆专门视察了内蒙古东部各盟，安抚笼络蒙古王公上层，稳定蒙旗局势。1906年9月，清政府宣布“预备立宪”后，紧接着着手管制改革。作为“预备立宪”之先导，在调整新设民政、度支、陆军、法、农、工商等部的同时，于同年11月，清政府将理藩院改名为理藩部，并对该部的机构设置和职能进行了陆续的调整。保留六司和喇嘛印务处，把蒙古官学扩充成藩言馆，其余多被撤销。各司人数、职责较前简化，且不分满蒙汉之别。新设“殖产司”“藩部调查会”和编纂局等机构，开始着手进行蒙古地区的资源调查、绘制地图及各种产业开发等活动，而且理藩部又强调最为重要的当为殖产、边卫二司。①孛儿只斤·布仁赛音:《近现代蒙古人农耕村落社会的形成》，呼和浩特:内蒙古大学出版社，2007年版，第42页。新制定的《理藩部官制草案》第七条所规定的殖产司的主要职能之一就是开垦蒙地，这为清政府今后推行蒙地开垦提供了法律草案依据，也对后来内蒙地区的开发和发展起到了促进作用。

同时，清廷取缔了东北三将军，改设省，将盛京将军改为东北三省总督，兼管三省军务，其下设蒙务局，统管哲里木盟事务，又设蒙务司，分管、辖制属境蒙旗。从此哲里木盟十旗逐渐被置于行省和道、府地方官的直接管辖下，使内蒙古东北地区与内地行政体制趋于一体化。理藩院组织系统和驻边的军府系统相辅相成控制了边疆民族，从而确保了清朝对内蒙古东部地区的有效统治和管辖。

二、政治制度:蒙旗一元化的管理向旗县二元制的转变

蒙古各部归附清朝后，蒙古各部领属关系及传统体制完全打破，建立了统治蒙古的基本机构——旗。“旗有札萨克旗、总管旗、督统旗、喇嘛旗之分，其中数量最多的是札萨克旗，既是清朝皇帝赐给旗内各级封建主的世袭领地，又是清政府设于蒙古地区的行政、军事单位。”①内蒙古社会科学院历史研究所编写组:《蒙古族通史》(中册)，北京:民族出版社，1991年版。札萨克 (旗长)，由清廷从蒙古王公中任命，是旗地的领主，由他们总理旗务。旗之上设盟，内蒙古有六盟，即内札萨克盟，每盟设正副盟长各一人，由理藩院在盟内各旗公举的王公、札萨克中选人，再奏请清帝任命，负责召集“会盟”，检阅各旗的军事力量;审理民事、刑事案件;将重要军事、行政事务上报理藩院或有关地区的都统或将军进行裁决。②赵飞:《试述盟旗制度的演变》，《内蒙古民族大学学报》2008年第6期。有少数旗不设盟，由将军、大臣直接管理。盟不是一级行政机构，只是一种对各旗札萨克监督的军事性的一级组织，在各旗与清政府之间起到桥梁的作用。

盟旗制度是一元化的制度，直属理藩院管理，实行独立于内地行省制的边疆特别体制。这一制度意味着大部分封建上层基本都享有世袭特权，対本民族内部有不同程度的自治权利。蒙古各部王公基本保留着原有的政治地位和特权。例如，札萨克所享有的自主权，比内地州县官要大得多。盟旗制度是清统治者通过蒙古封建主实施间接统治，其实质是中央集权下的封建领地制，实现了清政府对蒙古地区的有效控制。

近代以来，蒙古地区危机四伏，驻守边防的都统、将军纷纷主张废除盟旗制度，实行筹蒙改制，筹划设省。特别是日俄战争爆发后，内蒙古东部地区局势日趋紧张。1905年5月，清政府派练兵处军政司副使姚锡光到内蒙古东部进行考察。1906年春，姚锡光等又陪同理藩院尚书善耆再赴内蒙东部各地进行考察。考察结束后，姚锡光向练兵处王大臣呈递了《实边条议》和“拟设全宁副都统说帖”，既详实汇报了内蒙古东部情况，也分析了日俄交战后此地所面临的形势，并指出札撒克与郡县不相统一，不足捍御外辱，而改郡县就必须收回札撒克 (旗长)人民和土地之权。③苏德:《试论晚清边疆内地一体化政策》，《中国边疆史地研究》2001年第3期。在现实面前，政府对这种思想逐渐由认同到接受，意味着盟旗制度开始改变。首先，伴随蒙地的开放，内地人民涌入，为了控制移民，更为了巩固边疆，而增设了府、厅、州、县等地方民治机构。昭乌达盟设有一州二县，光绪三十四年 (1908年)，赤峰县升为直隶州，下辖开鲁县，辖地为扎鲁特左右旗、阿鲁科尔沁旗属地;林西县，辖地为巴林左右旗和克什克腾旗属地。卓索图盟境内设有阜新、绥东、建平等县;哲里木盟境内设有洮南府、辽源州和靖安、开通等10个厅县;呼伦贝尔境内设有胪滨府、呼伦厅等等。④郝为民，齐木德道尔吉:《内蒙古通史纲要》，北京:人民出版社，2006年版，第435页。形成了旗县二元制的模式。其次，减少蒙古统治的地区，于1907年东北建省时，将哲里木盟10旗分别划归奉天、吉林、黑龙江3省;呼伦贝尔和西布特哈地区也划归黑龙江省。光绪末年，清政府按照绥远城将军贻谷的建议，积极准备在内蒙古分设热河、察哈尔、绥远3个行省，其中心意图是改变对蒙古的“因俗而治”政策，逐步推行行省制度，以加强中央政府的直接管辖。但因辛亥革命的爆发，在内蒙古设省的计划没有付诸实践，不过为建省而采取的步骤和举措加速了由各将军、都统辖区构成的独立的行政区域的形成，为北洋军阀时期建立3个特区奠定了基础，进而为国民政府建省奠定了基础。

清末“新政”后，随着“放垦”蒙地的全面推行，州县由沿边地带推进到蒙旗腹地，如光绪二十八年 (1902年)，根据盛京将军增祺的奏文，设置了以郑家屯为中心的辽源州，致使科尔沁左翼中旗的领地缩小了281平方公里。在官放蒙地政策下，汉民租种蒙旗土地事实上享有永租权，即永久使用权。此举不仅大大缩小了蒙旗原有辖境，而且有的蒙旗大部分或几乎全部被划为州县辖境。同时，原属蒙旗自行审办的“单蒙”案件，即蒙古人之间的纠纷诉讼，地方州县享有复审权。这样清政府对蒙古地区的间接统治转变为委派地方官吏实行部分的直接统治，这些措施逐步削弱和剥夺了蒙旗的一些传统自主权益，意味着蒙古王公权利受到极大削弱，盟旗体制受到严重冲击。

旗县二元制一定程度上安顿了内地流民，解决了蒙古牧民的食粮生计，促进了农业的发展和蒙汉民族之间的交往交流。但另一方面，一个地方有两套机构，导致行政权力分散，办事效率下降，土地纠纷频频发生，加重了蒙汉两族人民的负担和矛盾。

三、经济政策:划地封禁到放垦蒙地

清朝初年满族统治者为了巩固自身统治地位，极力防止蒙古诸部的重新联合和相互间自由交往，在蒙古各部划定了疆界，又在各部王公贵族分配了户口的基础上，清政府特命大臣宣布命令，不准越界放牧和打猎，否则予以治罪。翁牛特部台吉班第伟征即以“越界游牧罪”而受罚驼马;敖汉部台吉索诺木杜棱，亦因越界私猎罪，使开原封地被夺。为防止蒙汉两族人民亲近，限制汉人到蒙古地区进行贸易耕种，乾隆十四年规定:喀喇沁、土默特、敖汉、翁牛特等旗，除现有民人外，嗣后毋许再容留民人多垦地亩及将地亩典与民人者，照隐匿逃人罪例，罚俸一年，管旗章京罚三九等。①《大清会典事例》卷九百六十三《耕牧》。就是到了近代史前夜的道光十九年 (1839年)又定:喀喇沁、土默特种地民人，不得以所种地亩折算蒙古赊贷银钱，违者治罪。……不得重价转典蒙古地亩，违者追价交旗充公，地归蒙古，民人递回原籍。②《大清会典事例》卷九百六十三《耕牧》。不可否认的是，禁垦期间，出现了此禁彼垦、屡禁屡垦，禁者自禁、垦者自垦的状态。但禁与不禁的效果大不一样，封禁毕竟在一定程度上阻挡住了一批人，或延迟一批人的进入，这对于当时稳定边疆，维护蒙汉关系是非常重要的。

但是到清末“新政”时，蒙古地区失去了原有的军事价值，于是开始考虑经济因素。张之洞早在光绪五年 (1882年)曾上奏应收取蒙古地区开垦土地的赋税。1901年12月，山西巡抚岑春煊在“奏请开垦蒙地案”中，就蒙古地区开垦之事上奏，开始实施“移民实边”政策。20世纪初，在日俄争夺东北亚地区的统治霸权斗争中，内蒙古东部地区一跃登上了国际舞台，迎来了前所未有的激变时代，清政府面临着失去对蒙古主权的危机。在这种严重的事态下，清廷的一些封疆大吏纷纷进献“筹蒙”“保蒙”之策。于是“移民实边”和“开放蒙荒”成为朝野上下的一致呼声。1899年黑龙江将军恩泽、1902年盛京将军增棋、1904年黑龙江将军达桂、东三省蒙务督辩朱启钤、东三省总督徐世昌等人先后上奏，建议进行清政府主导下的内蒙古东部地区的蒙地开垦。③孛儿只斤·布仁赛音:《近现代蒙古人农耕村落社会的形成》，呼和浩特:内蒙古大学出版社，2007年版，第42页。光绪三十一年 (1905年)，黑龙江将军程德全以《时机危迫亟宣开通各蒙折》率先奏称“固圉之方，别无胜算奇谋，唯有将各蒙荒地及时一律开放，庶足收补牢之效”，同时指出“阿鲁科尔沁旗、东西扎鲁特旗、巴林左、右翼等旗，广袤数千里，荒芜空旷”，若“非将此处开通，中间仍将阻隔”，势必有“地舆空虚”之边患。在东部盟旗，首先放垦的就是其辖下的哲里木盟3旗蒙地。盛京将军辖下的科尔沁6旗中，科尔沁右翼前期最先报垦。在热河都统督办下，1906年开始放垦昭乌达盟西拉木伦河沿岸各旗土地，因地处偏远，难于招来垦户，曾一再改订垦务章程降低荒价。至1911年，共放垦巴林右旗土地8000余顷，放垦阿鲁科尔沁旗和扎鲁特左、右两旗土地计约8000顷。据不完全统计，新政10年中，清政府在哲里木、昭乌达两盟和依克明安公属地共放垦土地约330余万垧、另1.6余万顷。④苏德毕力格:《晚清政府对新疆、蒙古和西藏政策研究》，呼和浩特:内蒙古人民出版社，2005年版，第83页。

放垦蒙地既是为巩固边防，抵御日俄等国对北部边疆造成的威胁，但更重要的是解决财政问题。清政府在内忧外患的情况下，财政空虚。清廷要求蒙古王公把放地所收押荒银与岁租钱粮全部“报效于国家”，而后再由国家分别赏还“一半给该旗”，因而“放垦荒地”又名“报效荒地”。截至光绪三十四年 (1908年)，清政府从哲里木盟北部7旗放垦中即征收押荒银约387万两。

对蒙地大规模的放垦，是清末一项最重要的新政。内蒙东部地区随着垦务不断的扩展，农耕业有了空前的扩展，促使部分蒙古人改务农或半农半牧，丰富了经济生活，但总体上来说，却给蒙古民族带来了巨大灾难和严重后果。放垦牧场后，大多数蒙古牧民被迫撤出最为优良的畜牧地，迁往沙地、山陵、碱滩等土壤贫瘠之地，不但牧场严重缩小，也加剧了畜牧业的破产，导致蒙古游牧社会的变迁，由此蒙古人的生计方式由游牧转变为半农半牧。最为严重的是大面积天然草场被视作荒地而被放垦，导致牧业萎缩的同时，因不合理的开垦而出现了大规模沙化的状况，生态环境不断的被破坏。如，清初，蒙古地区建立盟旗制度后，在今赤峰市设立了昭乌达盟。昭乌达，蒙语，汉译为“百柳”，应该是因为柳树葱郁而得名。另外正处科尔沁腹地的奈曼旗青龙山地区白音昌乡，到现在还有大椴木沟、小椴木沟村。而今只有其名没有其实了。再加上一些垦务官员又损公肥私，不断把负担转嫁到农牧民身上，对牧民是既收其地，复收其租，经济盘剥非常严重。这种具有鲜明民族压迫和掠夺性质的巨变，对清末蒙古地区带来许多不确定因素，特别是那些切身利益受损的王公贵族，以此为借口，极力鼓吹民族分离主义，有些一度发展成脱离中央闹“独立”的事件。

四、文化措施:“从俗从宜”到“开启民智”

清政府在“因俗而治”方针下，对蒙古地区的文化思想采取了“从俗从宜，各安其俗”的政策。在推行“新政”前，对各盟旗的蒙古民众，实行民族隔离和文化封禁政策，不主张国内各民族之间进行文化交流。蒙古人不得接受汉族文化，把蒙古人建造房屋、演听戏曲视为“恶习”，不准蒙汉通婚，倡导其固守游牧习俗;不准蒙古人学习汉文和取用汉名;不准蒙古王公延请内地书吏到所辖蒙古地区任教或充当书吏，违者治罪。①苏德毕力格:《晚清政府对新疆、蒙古和西藏政策研究》，呼和浩特:内蒙古人民出版社，2005年版，第17页。所以，当时除了蒙古王公贵族子弟有机会在札萨克衙门印务房学习一点文化知识，以备充当笔帖式之外，广大蒙古牧民没有接触和学习文化知识的机会。

鉴于时局所迫，清统治者开始意识到，蒙古地区的落后封闭更不利于它的统治。“新政”在边疆地区全面推行后，一是鼓励蒙汉民族文化交流，提倡办新式教育。于是逐渐废止原先的各种禁令和限制，鼓励蒙汉民族间进行文化交流，如，允许而且奖励蒙汉通婚， “凡蒙汉通婚者”均由各地官员“酌给花红 (彩礼)，以示旌奖”;准许延聘汉人充任教师、书吏，用汉文书写呈文、公牍;并提倡民族地区办新式教育用来启发民智。这样，在创办新式学堂的热潮中，蒙古地区出现了一批新式学堂。内蒙古东部地区，最显著的是喀喇沁右翼旗札萨克贡桑诺尔布于1902年创办的崇正文学堂，两年后又相继创办毓正女子学堂、守正武备学堂。因贡桑诺尔布兴办学堂“颇见成绩”，清廷特意赏赐写有“牖起蒙疆”的匾额以示嘉奖，标志着蒙古族近代教育的开始。1907年又成立了赤峰县师范传习所，至此昭乌达盟有了师范教育 (现今赤峰的基础教育在内蒙东部地区一直走在前列，或与此有一定的历史渊源)。1906年，奉天省在省城设立蒙文学堂，专收满蒙八旗子弟，第二年起招收哲里木盟各旗蒙古族子弟，后又扩充、改建为蒙文高等小学堂;1907年，黑龙江省在海拉尔设立专收索伦、巴尔虎等旗各族子弟的小学堂。哲里木盟的蒙旗新式学堂主要有:科左前旗札萨克宾图郡王棍楚克苏隆在本旗后新秋镇 (今属辽宁彰武县)创办的蒙汉小学堂;科左后旗王府官员在本旗马兰屯创办蒙古学堂等。②郝为民，齐木德道尔吉:《内蒙古通史纲要》，北京:人民出版社，2006年版，第461～462页。新学堂的建立和近代新知识的传播，明显的产生了开启新风气的作用，使民族地区的文化落后状况有所改变，并出现了向近代化迈进的迹象。

二是推崇、重视黄教，加强同蒙古上层的关系。“黄教”是藏传佛教 (即喇嘛教)格鲁派的别称。黄教在明末时已在蒙古地区广泛传播，其影响已渗透到蒙古民族的日常生活中，甚至在一定程度上形成了一种影响蒙古人心向背的主要因素。所以清统治者“因其教，不易其俗”，利用黄教加强与蒙古民族上层的关系，作为“化导”“柔顺”蒙古民族的“驭藩之具”，以达到维护其封建统治的政治目的。对于清王朝的这一政治用心，统治者自述谓:“本朝之维持黄教，原因众蒙古素所皈依，因示尊崇，为从俗从宜计。”③《清高宗实录》卷一四二七。又说:“因众蒙古崇奉喇嘛，最信黄教，因而加以保护，用以怀柔。”④(嘉庆)《普陀宗乘之庙瞻礼纪事诗》。后来，清政府把对藏传佛教的推崇制度化、系统化，确保大喇嘛原有的社会地位，免除喇嘛人兵役、徭役和赋税等负担;广建寺庙。据统计，在内蒙古东部地区，昭乌达盟有寺庙170处;哲里木盟和兴安盟有寺庙200处。呼伦贝尔较少，大约有40多处。各旗数量不等，最多的是科尔沁右翼中旗，多达76座。截至清末，内蒙古各旗平均每旗有寺庙30-40座。①阎光亮:《清代内蒙古东三盟史》，北京:中国社会科学出版社，2006年版，第52页。

推崇黄教政策最初维护了蒙古地区的稳定，加强了清朝自身的统治力量。但是蒙古地区的教育，主要是通过寺院教育的形式延续和发展的，喇嘛不断的增多，极大的阻碍了蒙古族经济文化的发展，遏制了生产力的发展。特别是广大平民弃俗从僧，云集庙宇，他们不事生产，形成了一个喇嘛寄生阶层，成为了清政府和蒙古族民众的沉重负担，也限制了蒙古民族人口发展。以阿鲁科尔沁旗为例，由于敬信喇嘛教，望子成佛，大多蒙古族家庭有二子必择其一进寺庙，当喇嘛。到同治五年 (1866年)，全旗寺庙在册喇嘛和徒弟人数达5300人，占蒙古族人口总数26.2%。②《阿鲁科尔沁旗志》第二十七篇《风俗宗教》，魏昌友主编:《赤峰蒙古史》，呼和浩特:内蒙古人民出版社，1999年版，第145页。当然如果抛开其宗教目的，这在当时来讲，对进行蒙藏文化交流，传播天文、历算和蒙医蒙药知识，也起到了一定作用。

清朝的黄教政策，随着政治利益的需要，经历了从最初的推崇、利用到后来的抑制、疏远的变化过程。从乾隆后半期开始，清朝对蒙古各部的统治已经相对稳定，清统治者便觉得利用黄教怀柔蒙古的作用在客观上已经不太重要，便决定将黄教完全控制起来，以防造成尾大不掉，进而又对黄教逐渐采取疏远的态度。1792年，清政府实行的金瓶掣签制度，把藏传活佛转世制度掌控在政府手中，进而控制喇嘛教。鸦片战争以后，清朝统治者再未召见哲布尊丹巴 (外蒙古的藏传佛教活佛八世哲布尊丹巴呼图克图)。1910年，库伦大臣和喇嘛发生冲突的事件中，清政府对哲布尊丹巴特使罢免库伦大臣三多的要求置之不理。这也从一方面说明黄教在蒙古地区迅速衰落。

清朝前期的满蒙联盟和“因俗而治”政策取得了令清政府满意的效果，使历史上曾经横贯亚欧大陆的蒙古民族俯首称臣，为北部边疆稳定起到重要作用。晚清时期，在内忧外患中又不得不变“祖宗之法”，实行“新政”，改变对蒙古原来的政治制度，通过移民开垦，增设州县直至建立行省，以达到“控驭蒙藩”“实边固圉”的目的，企图自救。但是，清政府改革的措施最终目的仍是维护封建统治和蒙古封建王公制，因此在当时条件下很难成功。不过这些改革措施使蒙古社会出现了某些近代资本主义因素，对于内蒙古东部地区的社会进步和开发有一定的促进作用。同时也为后来内蒙古人口膨胀、草原沙化埋下祸根。晚清政府对蒙古的政策变化是在被动而又无奈状态下的一种选择，既没有配套的系统措施，也没有很完备的理论基础，更没有对未来的展望，最后走向失败，也成为外蒙古独立的无法回避的因素。