制度三症：超生、沉睡、重叠

文_王庆德

制度三症：超生、沉睡、重叠

文_王庆德

上万个制度，能用的有多少？

制度是为决定人们的相互关系而设定的公开的限制性规范体系，包括如何分配权力和权利、权利与义务、利益与成本，是人们发生相互关系的指南。

一个国家应配以适度的制度数量，其密度应与社会的复杂程度及国家组织职能成正比。制度过疏，容易导致社会发展缺乏规则，运行无序；而制度过密，则会导致组织运行无所适从，效率缺失，效益递减。

制度过密现象在古今各国发展中并不鲜见。钱穆有言，“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。”

习近平总书记更指出：“我们的制度不少，可以说基本形成”，但“制度不在多，而在于精，在于务实管用”。

回顾新中国成立以来的制度建设，主要在三个层面展开：一是法律体系建设。在宪法之下，目前我国已有法律243件，行政法规700多件，地方性法规8500多件，自治条例和单行条例800多件，总计约有一万多件法律制度。

二是党内法规体系建设。目前经过清理的中央级党内法规有487件，省级已公布的党内法规约300件。

三是软法建设，即各级党政机构发布的其他非法律规范性文件、司法部门发布的司法解释、司法指导性文件及各种社会团体发布的规章制度，数量更为庞大。

客观而言，我国的制度在推动改革、促进发展方面发挥了重要作用。但不可否认的是，在过去的改革实践中，我国有些地区、部门由于在组织与职能之间做过多的制度设置，造成了一定程度的制度过密问题，不仅组织没有效率，而且制度的作用也得不到发挥；不仅不能保证社会正常运转，反而会造成社会秩序紊乱，问题主要表现在：

制度进场过易，造成制度“超生”。从国家治理来说，改革意味着从政策治国向制度治国转变。目前，占到整个法律体系97%的行政法规和地方性法规基本上是改革开放30多年内建构起来的，如此大的制度数量与地方人大和政府法制部门的自身力量并不相称，由此存在着有些制度建设是从部门或地方利益出发，未能全面反映客观规律和群众意愿，有的把关不严，立法不明确，有缺项，甚至与上位法冲突，体系不统一等问题，形成了很多无法落地的制度，法律效果大打折扣。

制度退场太难，造成制度“沉睡”。由于制度产生的速度过快，很多制度还没来得及执行就被新的制度替代，而失效制度并没有得到及时清理，造成了制度“沉睡”。另外，有些制度虽然仍有效力，但被长期搁置。原因在于制度一旦建立，就会被各种力量支撑起来，在时间的累积中逐步自我强化，形成了路径依赖，造成利益固化，部门或地方之间争权诿责，导致制度难以退场或退场代价高昂。最终造成制度间的龃龉甚至冲突、公共权力的无效运作，引发很多社会问题。

以制度贯彻制度，造成制度“重叠”。制度的力量来自于自身。但有些制度实际执行中，往往出现“法上加规”现象，以规代法，以规推法，有法不依，依规而行，结果导致在制度建设上叠床架屋，削弱了法律的权威性。另外，地方权力机关和地方政府在针对上位法制定实施办法、细则、规定、条例时，有时并不是根据本地实际情况，而是要么照搬上级制度规定，要么横向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建设，除了名称上的地域差异外，在规范和程序上并没有明显区别，不难推想其实际的法律效果如何。

以执行力倒逼“空转”制度退场

十八大以来，中央十分重视制度建设问题，力抓制度清理工作，不仅通过科学立法完善已有法律体系，还全面清理新中国成立以来的党内法规，同时还对各级政府规章、司法解释等规范性文件进行大规模清理。在此基础上，防止制度过密还要在以下几个方面着眼。

严把制度准入关。制度作为普遍适用性的规则，其目的不是方便执法者，而是着眼于秩序的建立和人们对制度的认同遵守。据全国人大统计，我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。十八届四中全会《决定》指出，“人民是依法治国的主体和力量源泉”。从人民意愿出发而不是从部门、地方出发是制度制定的关键。因此，应该加强立法协商，让人民真正参与到制度设置中去，改变禁止性立法过多而授权性立法较少的现状，严把制度入口，使制度建设与组织职责相对应，达到权力与责任、权利与义务、权力与权利之间的平衡。

增强制度执行性。制度的完备性与有效性是制度的两面。习总书记指出：“现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也会白搭。制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分力气要花在这上面。”因此，要从重视制度的完备性转向提升制度的执行力，更多地从治理的角度考虑制度建设，把制度执行力作为考量制度建设的标准，以制度执行倒逼空转制度退场，使制度能够刚性运转。

健全制度监督机制。用制度管好国家，首先要把制度管好。去除恶法、清理无效规范是提升制度监督能力的基本要求。这就需要加强人大对法律、行政法规、地方性法规的备案审查，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，健全完善备案审查机制，提高制度执行力和约束力，增强备案审查的实际效能，同时也要加强党内法规备案制度建设和政府法制部门规章审核工作，使“沉睡”制度退场，让现行制度长出牙齿，推动制度落实。(作者为山东省委党校副教授)