多变的食糖市场呼唤新的调控政策

食糖是关系国计民生的大宗农产品，在我国农产品市场中占有重要地位。随着国内外宏观经济环境的变化，我国食糖市场发展进入新的阶段，市场运行呈现新的特点和变化趋势，而现行的宏观调控政策已不能有效应对日趋复杂、多变的食糖市场新形势。为确保我国食糖市场稳定，促进食糖产业健康发展，政策调整势在必行。

一、我国食糖市场新的特点和变化趋势

（一）食糖产不足需趋向长期化

入世后，我国食糖产量总体呈增长趋势。但受糖料生产基础薄弱，以及周期性生长的影响，食糖产量增长稳定性差，周期性波动特征明显。基本5年为一个增减周期，前半个周期增产，后半个周期减产。根据美国农业部统计，2001/2002年—2014/2015年，我国食糖产量从813万吨增至1100万吨，增长35.4%，年均增长2.2%。

随着经济快速发展和居民消费水平的提高，我国食糖消费总体呈稳步增长趋势。入世14年来，含糖食品和制药工业消费增长了70%，民用食糖消费增长了40%，工业消费成为我国食糖增长的主要动力，已占我国食糖消费的60%以上。根据美国农业部统计，2001/2002年—2014/2015年，我国食糖消费从936万吨增至1650万吨，增长76.3%，年均增长4.5%。

入世以来，我国食糖产需基本维持紧平衡状态，除2002/2003年和2007/2008年外，其余年份均呈明显产不足需状态。目前，我国食糖人均消费水平不足11公斤，远低于世界平均24公斤的水平。随着人口增长和城镇化进程加快，以及消费结构的升级，未来我国食糖消费仍呈刚性增长。而食糖生产成本高、收益低、波动大的局面短期难以改变，增产潜力有限，供需缺口将长期存在。根据有关预测，到2024年，我国食糖消费量将达到1800万吨以上，食糖产量基本保持在1200万吨左右的水平，产需缺口约为600万吨，食糖自给率不到70%。

（二）食糖价格周期性向上波动加剧

1991年食糖市场化改革后，我国食糖市场运行并不平稳，食糖价格周期性波动特点明显，并呈不断向上波动趋势。从中国食糖现货价格指数来看，2000年以来，我国食糖价格经历3次大的周期波动。周期长度分别为3年、5年、6年，波峰年份为2001年、2006年、2011年。2011年的波峰价格突破7000元/吨，创历史新高。我国食糖价格从2000年的2525元/吨上涨至2015年（1—6月）的5356吨/元，累计涨幅达112.1%。

影响我国食糖价格波动的因素较多，核心的因素主要有三个方面：其一，供求关系是决定我国食糖价格波动的基本因素。基础薄弱的糖料生产使我国食糖产量的稳定性差，产需缺口长期存在，并受成本推动和需求拉动的双重作用，由此引发我国食糖价格周期性向上波动。其二，国际市场传导是我国食糖价格加剧波动的最重要因素。超量进口和期货市场发展，使国际糖价波动对国内传导的影响加深。食糖兼具金融和能源属性，两者显著提高了国际糖价波动幅度，也加剧了国内糖价的波动。入世以来，国内外糖价联动性不断增强，据测算，两者相关系数为0.907956，表明国际糖价与国内糖价显著相关。其三，宏观调控政策措施不利，“政府蔗”抬高生产成本，托市收储扭曲市场价格，成为我国食糖价格向上波动的重要推手。

（三）国内外糖价倒挂严重引发超量进口

近年，国际糖价持续低迷，而我国食糖生产成本不断提高，致使进口糖成本优势明显，国内外价差不断扩大。自2011年起，国内糖价持续高于配额内进口成本价（15%关税），且从2013年起，国内糖价开始超过配额外进口成本价（50%关税）。2015年上半年，国际糖价创出近6年来的新低，而国内糖价却在减产预期下强势升温，国内外价差继续扩大，国内食糖现货价格高于配额外食糖进口成本价达到每吨1000元以上的水平。

持续的价格倒挂导致我国食糖进口大幅增加，超配额进口成为新常态。2011年前，我国食糖进口量均在配额以内，其中2001—2009年的配额使用率不足70%。自2011年起，我国食糖开始超配额进口，2013年超配额进口量达260.1万吨（总进口量454.8万吨），为近年最高水平，我国也因此成为世界第一大食糖进口国。2014年，我国食糖超配额进口量虽有所下降，仍达到155万吨。

超量进口远大于产需缺口，导致国内市场严重供大于求，引发国内糖价持续下行。由于国内糖价大幅低于制糖成本，2014年全行业亏损近百亿元。我国连年超量进口的根本原因在于，制糖生产成本高而关税保护水平低。我国以甘蔗为主的糖料生产，以小农户分散种植经营为主，机械化程度低。近年，随着我国城市化进程加快，农村劳动力日趋短缺，糖料种植人工成本逐年提高。我国糖料生产成本占制糖成本的70%，其中人工成本占总成本近50%，远高于世界主要产糖国巴西、印度、泰国和澳大利亚的水平。全球最大的产糖国巴西的制糖成本只有15.6美分/磅（约2500元/吨），不到我国制糖成本的50%。生产成本高企导致我国食糖缺乏国际竞争力，而我国食糖的关税保护属于全球最低水平，难以阻挡大量低价进口糖的冲击。

二、我国食糖市场宏观调控政策弊端凸显

随着食糖市场化改革的逐步深化，以及入世所带来的市场开放度的扩大，我国食糖市场宏观调控逐步形成了以糖蔗价格联动政策、临时收储调节和进口关税配额管理为核心的调控体系，由于市场机制作用未充分发挥，政策配套性不强，随着国内外市场环境的变化，主要调控政策的弊端凸显，其平衡供求、稳定市场的政策效应明显弱化。

（一）糖蔗价格联动政策

1、以保护蔗农利益为宗旨的糖料定价机制

2002年6月，国家出台《糖料管理的暂行办法》，在糖料主产区逐步推行糖料收购价格和食糖销售价格挂钩联动、糖料款二次结算的办法，建立糖料价格和食糖价格联动机制。具体做法：地方政府在榨季前先制定糖料收购首次结算价，作为制糖企业对糖农的首次付款价；榨季结束后根据食糖实际平均销售价格以及糖料与食糖价格挂钩联动系数确定糖料二次结算价。

糖蔗价格联动政策在一定程度上保障了蔗农的收益和糖价的稳定，促进了我国食糖产业化发展。基于广西近10年实践的成功经验，2011年10月，国家出台《关于完善糖料收购价格政策的通知》，明确要全面建立糖料收购价与食糖销售价格挂钩联动、糖料款二次结算的价格动态调整机制。由此，糖蔗价格联动政策实施的范围扩大，初步形成了主产区糖料生产者与制糖企业“利益共享、风险共担”的利益联结机制。

2、“政府蔗”和“市场糖”的矛盾日益突出

由地方政府制定的糖料收购首付价和糖蔗价格联动价，虽然考虑了制糖企业的成本效益，但主要宗旨是保护蔗农利益。在甘蔗种植成本刚性上升的背景下，我国糖料收购价总体处于不断上升趋势，这导致食糖生产成本的不断攀升。而由市场决定的食糖价格，需要消化日益沉重的成本压力。我国食糖生产成本远超巴西、澳大利亚等主要产糖国。当2011年以来低价进口糖冲击国内市场，导致国内糖价持续低迷时，制糖企业生存困难，不可避免的出现全行业亏损的局面。而政府连续3年下调糖料收购价，又造成糖料种植收益下降，严重打击了蔗农生产积极性。

新形势下“政府蔗”和“市场糖”的矛盾日益突出，表明我国现行的糖料价格形成和利益分配机制不尽合理，一方面相对刚性化了蔗农的利益，但又不能合理顾及制糖企业的利益，因而没有真正起到糖料生产者与制糖企业“利益共享、风险共担”的作用。

（二）临时收储政策

1、以平衡供需、稳定市场为政策目标

2008年国际金融危机以来，国际糖价剧烈波动，并对国内糖价产生深刻影响，为稳定国内市场，保护蔗民利益，国家出台食糖临时收储政策，采用竞价方式收储部分国产白砂糖补充国家食糖储备。临时收储的政策目标在于，通过“增产周期收储、减产周期抛储”平抑市场糖价的剧烈波动，确保食糖市场稳定运行和整个食糖产业的健康持续发展。

2、政策实施不当，调控目标难以实现

随着国内糖价与国际糖价的联动性日益增强，临时收储政策的实施面临日益复杂和困难的局面，政策实施不当，使政策效应呈衰减趋势，调控目标难以实现。主要表现在两个方面：

其一，由于收储和抛储时机把握不准，致使收储政策难以发挥作用。例如，为应对减产引发的国内糖价持续上涨，2009/2010年国家共计进行了8批抛储，抛储量达到171万吨；2010/2011年共计实施了9批抛储，抛储量达到187万吨。多次抛储导致库存紧张。市场看涨预期强烈，抛储不仅没有稳定市场价格，国储糖拍卖成交价格不断走高，反而进一步提高了市场糖价。

其二，托市收储扭曲市场价格信号，造成产能过剩，拉大国内外价差。近年不断加大的临时收储力度，虽保护了蔗农利益和糖料生产积极性，但也在一定程度上扭曲了市场价格信号，客观上刺激了国内原糖加工能力盲目扩张，造成产能过剩。据统计，2010年，我国原糖加工能力仅为300万吨，而目前已扩大到700多万吨。同时，在国际糖价持续低迷的背景下，托市收储也拉大了国内外价差，导致低价进口糖大规模涌入，冲击国内市场。

（三）进口贸易政策

1、主要依靠关税配额调控进口

我国对食糖实行进口关税配额管理，按照入世承诺增加进口配额并大幅削减关税。2004年进口配额从174万吨增加到194.5万吨，配额内关税从24%降为15%，配额外关税从70%降为50%；此后至2012年，我国进口配额及关税维持在2004年的水平。

鉴于近年大规模超配额进口对我国食糖产业造成了较大冲击，为加强食糖有序进口管理。2014年10月，我国商务部、海关总署联合发布公告，将进口关税配额外食糖纳入自动进口许可管理，自2014年11月1日开始实行。

2、贸易政策手段有限，难以有效控制食糖进口

由于我国对食糖的战略性地位认识不足，入世谈判时在食糖市场准入方面的让步太大，我国放弃了对食糖贸易的特殊保障机制，主要依靠低关税和高配额政策调控进口，难以应对近年国内外糖价倒挂严重的新局面。

食糖是世界各国贸易保护程度最高的农产品之一，发达国家平均进口关税税率为122%，发展中国家为55%。而我国的食糖关税水平（配额内15%、配额外50%）属于全球最低水平，且配额进口数量属于全球最高水平，194.5万吨/年的配额进口数量占所有WTO成员配额总量的50%。由于我国食糖进口关税水平低，准入量大，我国成为全球食糖主要出口地。在近年糖料生产成本不断攀高，而国际糖价持续走低的形势下，国内外价格倒挂严重，大规模低价进口糖冲击国内市场，造成食糖生产企业亏损，蔗农收益下降。

尽管自2014年11月起我国实行配额外食糖自动进口许可管理，同时采取行业自律和打击走私的举措，但近期效果并不明显。2015年1—8月，我国食糖进口203.9万吨，同比减少12.6%，超配额进口10万吨，是连续第5年超配额进口。

三、新时期调整我国食糖市场调控政策的建议

应逐步建立以目标价格管理制度为核心，以储备调控制度、糖料生产直补制度和进口管理制度为补充的食糖价格综合调控体系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，合理协调蔗农和制糖企业的利益关系，稳定国内食糖市场；严格进口管理，维护食糖产业安全，增强食糖产业国际竞争力。

（一）尽快实行食糖目标价格管理

建立目标价格制度，是我国调整和完善农产品价格调控政策的主要方向，也是欧美发达国家农产品价格调控的经验做法。实施目标价格管理，当市场价格高于目标价格时，由制糖企业与蔗农进行第二次结算，国家财政无须补贴；当市场价格低于目标价格时，国家财政补贴制糖企业，补贴额为制糖企业对蔗农首次付款价低于目标价格部分。

这样既发挥了市场在资源配置中的决定性作用，也使政府起到了应有的调节作用。两者有机结合，可以有效化解“政府蔗”和“市场糖”的矛盾，有利于稳定蔗农收益，降低制糖企业成本，缓解进口食糖的冲击，保障国内食糖供给和国内食糖市场稳定。设定合理的目标价格，是实施目标价格管理的关键。需统筹考虑糖料种植成本及收益、制糖企业的平均利润、国内外市场平均价格等相关因素，由政府组织糖业协会、制糖企业、蔗农等各方利益代表协商制定。

（二）增强国家储备糖调控的功效

为保障食糖市场的稳定性，在实施目标价格管理之后，应逐步取消食糖临时收储政策，发挥国家食糖储备平抑市场异常波动的作用。科学规划和调整食糖储备，合理确定储备糖的规模，重点收储主产区国产白糖，适度进口储备用原糖。建立更加积极、灵敏的调控决策体系，把握好在食糖收储及储备糖投放的时机与节奏上，提高储备调控的精准性。

（三）加大糖料生产支持力度

我国食糖国际竞争力较低的根源在于糖料生产成本高，通过将糖料生产纳入农资综合补贴范围，减少糖料生产成本上升给食糖生产带来的压力，促进糖料生产和保障蔗农收益。同时，设立专项发展基金，鼓励良种良法，规模化经营，降低生产成本和产量波动风险，提高糖农收益。此外，加强糖料生产保险支持，借鉴美国等发达国家农作物灾害保险的经验做法，由政府提供糖料种植成本保险，使受灾蔗农得到必要的生产成本补偿。

（四）严格进口管理，按需有序进口

在产需缺口趋向扩大而关税配额管理失效的情况下，按需有序进口食糖，注重保护国内食糖产业免受外部冲击就显得十分重要。建立食糖供求预警机制，在对国内外食糖生产、供求、库存、价格的预测基础上，对进口进行准确调控，综合运用技术性贸易壁垒等非关税贸易手段调解国内供求关系。同时，及时发布市场预警信息，引导糖农和制糖企业规避风险。严厉打击食糖走私等违法行为，防止国际低价糖通过非法途径大量涌入，冲击国内市场。

〔国家社科基金项目：“我国重要农产品价格波动与调控政策研究”（13BJY141）〕

（李艳君，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员）