突出创新 内力驱动探索参与式草畜平衡管理新机制

文│卫草源

【编者按】草畜平衡是草原地区可持续发展的根本基础。但一直以来，超载过牧的问题并未得到有效解决。分析其原因，关键在于简单化、传统式的管理思路与草原显著的时空异质性和波动性不相匹配、以减少牲畜量为核心的政策措施与牧民对生活水平持续提高的希望不相匹配、载畜量的理论估计与放牧实际的不相匹配，整体上过于简单处理人-草-畜之间的关系，导致牧民积极性不高、主动性不强，实现草畜平衡最必需的内生动力严重缺失。为了破解草畜失衡这一难题，农业部草原监理中心积极探索新思路，开展了可持续草畜平衡管理试点工作。

突出创新 内力驱动探索参与式草畜平衡管理新机制

文│卫草源

从2012年开始，农业部草原监理中心联合甘肃省草原监督管理局和成都蜀光社区发展能力建设中心（国内非政府组织）在甘肃省碌曲县则岔村开展可持续草畜平衡管理试点工作。试点主要应用参与式方法，从激发牧民内生动力着手，探索建立由牧民主导的“内力驱动”型草畜平衡管理新机制，着力促进牧区可持续发展。

试点坚持牧民主体地位，强调牧民参与

试点的主要思路是，以人作为解决草畜平衡问题的切入点，重建牧民在草场保护建设中的主体地位；以成立社区性农村资金互助组织为平台，提高牧民自我管理和自我发展能力，提升社区凝聚力，推进集体行动；以建立可持续草场管理机制为目标，真正实现由牧民主导的草畜平衡。

试点全程坚持使用参与式方法（参与式方法是发展主体积极全面介入发展过程或发展项目中有关决策、实施、管理和利益分享等过程的一种方式方法）。试点充分尊重牧民的意愿和经营自主权，让牧民在整个项目的设计、管理和实施中充分行使自己的权利，提高他们的主人翁意识和责任意识，充分发挥他们的主动性和创造性。在参与的过程中，重新构筑牧民集体保护草原的行动单位，由共同利益驱动共同行动，整村实现草畜平衡。

试点注重因地制宜，突出问题导向

则岔村是藏族村，草场退化严重，牧民生活贫困。我们引导牧民自己“认识问题—分析原因—解决问题”，牧民的智慧和力量贯穿始终。牧民由“执行者”变为“决策者”，外部人员由“决策者”变为“协助者”，这一角色转变彻底激发了牧民的内生动力，牧民也由“要我干”转变为“我要干”。具体做法如下：

从牧民需求入手，建立草原发展互助基金。则岔村牧民生产生活中面临的首要问题是现金短缺，民间借贷普遍，试点工作从此入手。我们投入部分资金，牧民自愿交纳少量的互助金，在村内建立了民有、民用、民管、民享、周转使用的用于草原生态保护建设和草原畜牧业生产发展的草原发展互助基金。该基金属于社区性农村资金互助组织，完全按照“社员制、封闭性、不对外吸储放贷、不支付固定回报”的原则进行运转。在则岔村，我们投入30000元，全村45户牧民每户交纳了300元的互助金（标准由牧民自己讨论确定），建立了总额为43500元的草原发展互助基金。随着试点工作的推进，草原发展互助基金“种子”和“催化剂”的作用正在显现，用牧民的话讲，“草原发展互助基金是导火索，把我们的积极性点起来了。”

从草原保护落脚，实施参与式草场管理。积极参加村内草场保护建设活动是使用草原发展互助基金的前提。我们引导牧民开展参与式草场研究、定期监测、完善村规民约、制定集体行动方案等4项活动，把牧民对草场退化的焦虑变为实实在在的保护行动。

参与式草场研究方面：通过历史回顾和野外调查，引导牧民重新系统认识草场，进一步加深牧民对草场退化的认识，激发集体控制牲畜量的共鸣。

定期监测方面：引导牧民建立了涉及村规民约执行情况、草原发展互助基金运行情况、草场建设保护活动、草场质量变化情况、牦牛变化情况等5个方面的14项监测指标。监测贴近实际、简单实用，及时有效服务牧民开展草畜管理活动。

完善村规民约方面：引导牧民将村内制定的有关草场管理的口头规定逐条梳理，并根据当前实际情况进行补充完善，逐条明确惩罚措施和监管责任人，增强可操作性。最后形成了16条村规民约，并经村民大会表决通过后开始实施。

制定集体行动方案方面：每年年底牧民讨论制定下一年度的《草场保护建设行动方案》，提出优化调整放牧活动及开展草场建设的具体措施。在《则岔村2015年草场保护建设行动方案》中，共提出了维修围栏、新修牧道、严重退化草场补播等8个方面的任务，都由牧民自己组织落实。

试点围绕内力驱动，着重机制创新

与以往的草畜平衡管理相比，在认识上，试点将草畜平衡作为一个宏观目标，而不是手段和途径；在思路上，试点工作更注重从整体着眼、从系统着手，综合施策，在推进可持续发展的过程中破解草畜矛盾；在实施上，充分利用社会组织在社区工作上的专业性，通过购买其服务，协助推进可持续草畜平衡管理；在规模上，草畜平衡的实现由牧户尺度上升为村落尺度。

在试点过程中，重点在实现、投入、管理和监督等4个方面探索设计了一整套新的运作机制。

创新实现机制。试点中，改变了以往“静态平衡”的实现方式，重点建立了因地制宜的“动态平衡”实现新机制。一是实施牲畜配额制。试点尊重牧民的选择，按照稳定使用权、落实承包权、放活经营权的原则，实施草原合作放牧、牲畜配额到户，兼顾牧民生计和草原生态保护需求。二是建立适应性放牧利用制度。试点优化季节性草场划分，完善基础设施建设，改善经营管理水平，逐步建立起一套综合利用草原的适应性放牧利用制度，确保牧民获得最佳收益。三是调整草畜平衡评估。试点将草原生态恢复作为草畜平衡实现的评判标准，牲畜数量回归由自然条件、市场、畜牧业生产周期、生计需求进行调节，牧民综合决策，及时调整。

创新投入机制。试点中，改变了以往的投入方式和资金使用理念，重点提高资金的投入效益。一是资金投入对象为村集体。资金所有权归则岔村全体村民所有，并在村内有偿周转使用，有效避免了浪费和流失。二是资金使用多元化。草原发展互助基金充分满足牧户多样化的需求，提高资金使用的精准性。三是资金管理权下放牧民。自己的资金自己管，提高牧民的管理能力。四是资金总量自我不断扩大。使用草原发展互助基金需缴纳一定的占用费，除村内公益事业和运行成本开支后的剩余部分转入本金。截至目前，则岔村无拖帐赖账、呆账坏账现象，本金增加了14%，实现了投入资金的增值增效。

创新管理机制。试点中，改变了以往的“自上而下”的指令性管理模式，重点建立了内部管理为主、外部服务为辅的新机制。一是成立牧民自己的管理小组。则岔村召开村民大会民主推选产生5人组成的管理小组，负责草原发展互助基金的运转和带领牧民实施参与式草场管理，让牧民真正有了“我的草原我做主”的感觉。二是完善牧民内部管理规定。引导则岔村牧民自己建立草原发展互助基金和草场保护建设管理的相关规定，确保规定可操作性，提高牧民参与执行的积极性。三是健全牧民议事决策程序。所有试点工作在实施前都必须经村民大会讨论通过，管理小组定期向村民公示草原发展互助基金运转情况，向村民大会报告草原保护建设情况，确保集体决策、集体行动。

创新监督机制。试点中，改变了以往依靠外部监督的高成本、低效率方式，重点建立了快速、高效、持久的内部监督机制。一是村内设立监督员。则岔村管理小组设立了2名监督员，专门负责监督各项管理制度的执行情况，并向村民大会定期报告。二是强化牧民互相监督。一人违规全村受损，牧民都自发的监督别人，同时接受别人的监督，形成多对一的监督，切实减少“搭便车”的行为。通过利用农村熟人社会的特点，这一外部实现有心无力的难题，在内部实现省心省力，费省效宏，同时又避免了管理人员与牧民之间的矛盾，极大地弥补了草原管理部门监管的不足。

试点通过把合作金融与草原保护建设融汇结合，进一步调整管理部门与牧民在草原保护建设中的关系，确保牧民权责一致，外部努力切实转化为内部动力，实现草畜平衡这一外部要求成为牧民的内部需求，真正建立起了由牧民主导的可持续草畜平衡管理新机制。